مقاله در مورد بودجه و بودجه ریزی در سازمان تامین اجتماعی

بودجه و بودجه ریزی در سازمان تامین اجتماعی
(فرآیندها، چالش ها و راهکارها)
چکیده:
مقاله حاضر مسائل مربوط به بودجه و بودجه ریزی در سازمان تامین اجتماعی را مورد بررسی قرار می دهد. در این راستا ابتداکلیاتی در خصوص بودجه، نظیر : تعاریف بودجه، سیر تکوین بودجه، ضررورت و اهمیت بودجه، ارائه وسپس روند بودجه ریزی در سازمان تامین اجتماعی از مرحله تهیه و تنظیم، تا مرحله نظارت و کنترل بر بودجه مورد بررسی قرار گرفته و در ادامه نیزکاستی های نظام فعلی بودجه ریزی سازمان مورد بررسی قرار گرفته است. در پایان نیز الگوئی برای اصلاح نظام فعلی بودجه ریزی سازمان پیشنهاد شده است. الگوی مذکور، الگوی میان مدت مخارج(MTEF) می باشد که بنابر ارتباط بین سیاستگذاری، برنامه ریزی و بودجه ریزی تنظیم شده است. بر اساس مبانی نظری این الگو، نظام بودجه ریزی مطلوب، نظامی است که در آن در ابتدا اهداف و خط مش های کلان سازمانی تعیین و در ادامه برنامه های مورد نیاز برای تحقق اهداف مذکور مشخص گردد و بودجه سالانه نیز در راستای برنامه های مشخص شده و برای تحقق آنها، تنظیم گردد.در این مقاله شرایط و
مراحل پیاده سازی این الگو برای تهیه و تنظیم بودجه سالانه سازمان تامین اجتماعی مورد بررسی قرار گرفته است.
مقدمه:
کمیابی موضوعی است که از آغاز حیات بشری همراه آن بوده است. انسان در طول زندگی خود همواره آمال و آرزوهای مختلفی داشته است اما محدودیت منابع آنها را مجبور کرده که تنها قادر به پاسخگوئی تعداد محدودی از آنها باشد و از این رو همواره مجبور به انتخاب بهینه بین اهداف خود بوده است. چنین امری در خصوص بنگاههای اقتصادی و نیز دولت ها مصداق دارد.به این معنا که شرکت ها و دولتها مجبور بوده اند بین اهداف و سیاستهای متنوع خود، متناسب با محدودیت منابع خود تنها نسبت به عملی کردن تعداد محدودی از آنها اقدام کند. بر این اساس از همان آغاز حیات بشری، استفاده بهینه از منابع، مد نظر بوده است. چرا که منابع کمیابند و ضرورت ئارئ این منابع کمیاب به نحو احسن اداره شوند. همانطور که یک خانوار باید بین درآمدها و هزینه های خود تعادل ایجاد کند، دولت یا هر بنگاه اقتصادی نیز ملزم به دخل و خرج خود می باشد. لذا علم اقتصاد به منظور اداره منابع محدود بوجود آمده بنحویکه در تعاریف اولیه ای که از اقتصاد بعمل می آید، اقتصاد را علم تخصیص منابع محدود بین اهداف رقابتی دانسته اند و بودجه را نیز ابزار تحقق این هدف در سازمان ها و
دولتها برشمرده اند. در این دیدگاه بودجه بصورت تبدیل منابع مالی به اهداف انسانی تعریف می شود.
کمیابی منابع مالی یک محدودیت اصلی در سازمان ها می باشد. صرف نظر از موقعیت مالی سازمان ها، هیچ سازمانی از مقایسه بین اهداف و انتخاب بین انها گریزی نیست. در مواجهه با این منابع کمیاب، توجه مداوم به برنامه ریزی و تخصیص منابع ضرورت تام دارد که بودجه و بودجه ریزی ابزار تحقق این اهداف در سازمان ها است.
بودجه شاهرگ حياتي هر سازماني مي باشد, زيرا سازمانها تمام فعاليتهاي مالي خود, اعم از كسب درآمد و پرداخت هزينه ها براي اجراي برنامه هاي متعدد و متنوع خود را در چارچوب قانون بودجه انجام مي دهد. بنابراين بودجه آئينه تمام نماي همه برنامه ها و فعاليتهاي سازمان بوده و نقش بسيار مهم و حياتي در توسعه سازمانها ايفا مي كند.
خوشبختانه طي سالهاي اخير در سازمان تامين اجتماعي, بدلايل متعدد از جمله گستردگي حجم فعاليتهاي سازمان در سطح كشور, نزديكي به نقطه سربه سري منابع و مصارف و… لزوم به برنامه ريزي در سطح سازمان احساس شده است و برنامه ريزي بعنوان يكي از اولويتهاي اساسي سازمان مطرح شده است. بنحويكه همزمان با آغاز برنامه چهارم توسعه اقتصادي, اجتماعي, فرهنگي كشور(1388-1384) مقدمات اجراي برنامه ريزي استراتژيك (بعنوان يك برنامه بلند مدت) و برنامه پنچ ساله سازمان(بعنوان يك برنامه ميان مدت) فراهم شده
است . در این میان بودجه به عنوان آئینه تمام نمای برنامه ها و عملیات سازمان، نقش مهمی را در این زمینه (تحقق اهداف و استراتژی های برنامه) بر عهده خواهد داشت. از سوی دیگر طی این سال ها، سازمان تامین اجتماعی پس از گذشت بیش از 50 سال از حیات آن، نظیر هر صندوق بیمه ای ، به نقطه سربه سری منابع و مصارف خود نزدیک شده است که از الزامات مواجهه با این مشکل، برنامه ریزی و تخصیص بهینه منابع و مصارف ( که ابزار تحقق آن بودجه و بودجه ریزی است) می باشد.
با این اوصاف می توان گفت در این برهه از دوران حیات سازمان، توجه به بودجه و بودجه ریزی بیش از هر دوران دیگر در سازمان احساس می شود.
بر این اساس در این مقاله مسائل مربوط به بودجه و بودجه ریزی در سازمان تامین اجتماعی مورد بررسی قرار می گیرد .برای این منظورمطالب این مقاله در چهار بخش جداگانه تهیه شده است . دربخش اول مقاله، کلیاتی در خصوص بودجه و بودجه ریزی و نقش و اهمیت ان در سازمان ها ارائه خواهد شد. در بخش دوم، فرآیند بودجه و بودجه ریزی در سازمان تامین جتماعی مورد بررسی قرار می گیرد. در بخش سوم نیز مسائل و مشکلات موجود در امر بودجه ریزی سازمان مورد توجه قرار می گیرد و در بخش پایانی نیز پیشنهادات و راهکارهائی برای اصلاح فرآیند بودجه ریزی سازمان تامین اجتماعی ارائه خواهد شد.
1)     کلیاتی در خصوص بودجه
در این بخش کلیاتی در خصوص بودجه نظیر واژه بودجه، تعریف بودجه، سیر تکوین بودجه، و اهمیت و ضرورت بودجه به طور خلاصه ارائه خواهد شد تا خوانندگان محترم با مسائل مربوط به کلیات آشنائی پیدا کنند.
1-1) واژه بودجه:
واژه بوژت (Bouget) يك واژه فرانسه قديم است و به كيف چرم اطلاق مي‌شده است كه وجوه نقد را در آن نگهداري مي كردند. بدين جهت ابتدا كيف چرمي كه محتوي صورت مخارج و درآمدهاي دولت انگليس بوده و وزير دارائي انگليس آن را با خود به پارلمان مي آورده و صورتهاي مخارج و درآمدهاي مملكتي را از كيف خارج كرده و براي تصويب به پارلمان عرضه مي داشته است در انگليس Budget ناميده مي شد. به تدريج معني اصطلاح بودجه از خود كيف, تبديل به محتويات آن شد. بعدا كه به تدريج صورتهاي مزبور در يك صورت واحد گنجانده شده است, اين صورت بنام ”باجت“ در انگليسی و بودجه در فرانسه ناميده شده و در ساير زبانها نيز همين كلمه بكار برده شد[2].
قبل از انقلاب مشروطه چنين واژه اي در زبان فارسي به كار نمي رفته است و پس از آن چون قانون اساسي ايران بيشتر از قوانين اساسي بلژيك و فرانسه ترجمه و اقتباس شده اين واژه
نيز همراه قوانين مالي فرانسه ترجمه و وارد قانون محاسبات عمومي ايران و زبان فرانسه گشته است[3].
2-1) تعاریف بودجه:
ديدگاهها, نظريه ها و تعاريف مختلفی در خصوص بودجه ارائه شده است. این تعاريف نیز متاثر از نظريه هاي اقتصادي در مورد دولت بوده است و ديدگاههاي موجود در زمينه دولت نيز تحت تاثير شرايط متفاوت سياسي, اقتصادي و فرهنگي بوده است. در یک بررسی کلی می توان گفت نظام بودجه بندي به عنوان يك ابزار مهم و حساس برنامه ريزي به موازات رشد و توسعه دولت و جامعه, مراحل و تحولات مهمي را پشت سر گذاشته و امروزه بصورت يك نظام پيچيده فني و مالي درآمده است. اين نظام در آغاز پيدايش خود به علت محدوديت حوزه فعاليت دولت و به علت نگرش منفي جامعه نسبت به فعاليتهاي دولت, عمدتاً يك ابزار سياسي بوده و از دهه سوم قرن ميلادي به علت رواج اقتصاد كينزي كه دولت را به مداخله در فعاليت اقتصادي و سرمايه‌گذاري اجتماعي تشويق و ترغيب مي‌نمود, بودجه دولتي به عنوان ابزار اقتصادي و مالي, علاوه بر نقش هاي سياسي, نقش‌هاي
اقتصادي و مالي را نيز بر عهده گرفت و بالاخره با گسترش فعاليتهاي دولتي در همه جنبه هاي زندگي و بزرگتر و پيچديده تر شدن سازمانهاي دولتي و پيشرفت روش‌هاي مديريت و برنامه ريزي و ظهور تكنولوژي اطلاعاتي امروزه, نظام بودجه بندي يك سيستم پيچيده اي از طرحها و برنامه هاست و بودجه علاوه بر نقش هاي سياسي و اقتصادي, نقش حساس و مهم برنامه‌ريزي را نيز عهده دار شده است و امروزه بودجه منعكس كننده انواع برنامه‌ريزيهاي سياسي, اجتماعي و فرهنگي جامعه است. از طرفي چون مسلم شده كه توسعه امري يك بعدي نبوده و توسعه اقتصادي مي تواند به توسعه اجتماعي و فرهنگي بيانجامد, مهمترين عامل در وقوع اين امور, گزينش درست اهداف, استراتژي ها و نهايتاً رسالت هاي سيستم برنامه ها وطرحهاي بودجه است.
بر این اساس در ميان انواع تعاريفي كه از بودجه به عمل آمده سه دسته عمده را مي توان تشخيص داد:
الف- تعاريفي كه بر جنبه سياسي بودجه تاكيد مي ورزند.
ب- تعاريفي كه بر جنبه هاي اقتصادي و مالي تاكيد مي ورزند.
ج- تعاريفي كه بر جنبه هاي برنامه اي و مديريت بودجه تاكيد مي ورزند.
3-1) سیر تکوین بودجه:
مفهوم بودجه همگام با تكامل دولت ها و پيچيده تر شدن وظايف دولت, تغيير و تكامل يافته است. اين تكامل را مي توان به چهار مرحله متمايز تقسيم كرد. در مرحله اول كه تقريباً از 1920 تا 1935 مي باشد, تاكيد عمده روي ايجاد يك سيستم با كفايت براي كنترل هزينه‌ها بود و حسابداري هزينه ها و پيوند بين حسابداري و بودجه مطرح بود. مرحله دوم كه در توسعه بودجه عملياتي خود را نشان مي دهد, استفاده از بودجه به عنوان ابزار مديريت مالي بود و خود را در اصلاح ساختار مناسب, بهبود مديريت و برنامه هاي اندازه‌گيري كارظاهر ساخت و بر بودجه اي تاكيد داشت كه كار و فعاليتهاي سازمان را اندازه بگيرد.
مرحله سوم با پيوند دادن بودجه و برنامه به عنوان معياري براي تجزيه و تحليل رفاه اقتصادي آغاز شد و روي پيشرفتهائي كه در تكنولوژيهاي تصميم گيري و اطلاعاتي رخ داده بود تمركز داشت.
مرحله چهارم بواسطه پيچيدگي محيط سازمانها بوجود آمده و باعث استفاده از بودجه بر مبناي صفر به عنوان ابزاري برنامه ريزي راهبردي (استراتژيك) گرديده است. بر این اساس سیر تکوین بودجه را می توان به شرح ذیل برشمرد:
الف- بودجه به عنوان ابزار كنترل
ب- بودجه به عنوان ابزار برنامه ريزي
ج- بودجه به عنوان ابزار مديريت مالي
د- بودجه به عنوان ابزار راهبردي(استراتژيك)
4-1) ضرورت بودجه و بودجه ریزی:
بودجه بندي را ”فرآيند تخصيص منابع محدود به نيازهاي نامحدود“ مي دانند . مجموع كوشش هائي كه صرف تدوين و تخصيص منابع مي شود به منظور”حداكثر استفاده“ از منابعي است كه معمولاً در حد كفايت نمي نمايند و به اصطلاح اقتصادي”كمياب“ هستند. بنابراين در راه رسيدن به ”اهداف مطلوب“ ضرورت دارد به نحوي از هر يك از منابع محدود استفاده گردد كه در تبديل كل منابع به پول بتوان گفت كه با حداقل هزينه, حداكثر استفاده به عمل آمده است.1.تضاد و برخورد اين دو واقعيت يعني نامحدود بودن نيازها و محدود بودن منابع, انسان متفكر و انديشمند را به چنين نتيجه گيري مي رساند كه از منابع محدود بايد براي رفع نيازهاي نامحدود آنچنان ياري گرفت كه ”حد متناسب“ رضايت به دست آيد، و اين
نخستين تصور بودجه است و ضرورت بودجه نویسی نیز از همین مسئله ناشی می شود.
5-1- اهميت بودجه:
بودجه بندي اهداف و كاربردهاي مختلفي در تنظيم, تصويب, اجرا و كنترل سياستهاي دولت و سازمانها دارد. در مرحله اول, بودجه چارچوبي را براي تنظيم سياستهاي دولت و سازمانها فراهم مي كند و فعاليتهاي مختلف براي رسيدن به اهداف توسعه و تقسيم اين فعاليتها بين مجريان فعاليتها تعيين مي شود. در مرحله تصويب, بودجه وسيله كنترل قانوني است. در مرحله اجرا, بودجه بندي راهنماي مديران در اجراي سياستهاي تدوين شده است و در نهايت بودجه بندي مهم ترين ابزار كنترل و نظارت بر عملكرد دولت و سازمانها محسوب مي شود. بنابراين اهداف و مقاصد بودجه بندي را در سطح كلان(دولت) كه قابل تصميم به سطوح سازماني نيز مي باشد, را مي توان به شرح ذيل بيان كرد:
الف- بودجه وسيله اي براي تدوين و تنظيم برنامه هاي دولت و سازمانها است.
ب- بودجه وسيله تحصيل مجوز قانوني براي فعاليتهاي دولتها و سازمانها است.
ج- بودجه راهنماي اجراي سياستهاي دولتي و سازمانها است:
د- بودجه قوي ترين وسيله كنترل قوه مجريه توسط قوه مقننه و وسيله آگاهي و اطمينان مردم از مصرف صحيح و قانوني منابع و وجوه عمومي است.
2)      بررسی فرآیند بودجه و بودجه نویسی در سازمان تامین اجتماعی:
بحث بودجه در سازمان تامين اجتماعي, نظير هر سازمان اقتصادي ديگر, از بدو تشكيل آن مطرح بوده است. اما در سازمان تامين اجتماعي, پيچيدگي كاركردهاي آن, از لحاظ حجم و نوع وظايف باعث شده كه بودجه بندي اين سازمان, از لحاظ ماهيتي با پيچيدگي خاص روبه رو باشد, بنحويكه مي توان گفت اين پيچيده گي باعث شده كه بودجه و بودجه ريزي در سازمان تامين اجتماعي, تا حـدودي با بودجه و بودجه ريزي دولتي و شركتي, متفاوت باشد.
1-2- مراحل تهيه بودجه در سازمان تامين اجتماعي
مراحل بودجه در سازمان تامين اجتماعي از چهارمرحله تشكيل مي شود كه در مجموع اين چهارمرحله را دور بودجه اي يا سيكل بودجه اي نيز مي نامند. اين چهارمرحله عبارتند از:
مرحله اول: تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه(بودجه پيشنهادي)
مرحله دوم: تصويب بودجه(بودجه مصوب)
مرحله سوم: اجراي بودجه(بودجه تخصيصي)
مرحله چهارم: نظارت و كنترل بودجه(تفريغ بودجه)
مرحله اول: تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه:
اين مرحله شامل كليه عمليات مربوط به تهيه, ارزيابي, طبقه بندي و تنظيم اطلاعات بودجه اي مي باشد. در اين مرحله, هر ساله ستادي به نام ستاد برنامه و بودجه در سازمان تشكيل مي شود, اين ستاد علاوه بر آنكه اهداف, سياستها و برنامه هاي اجرائي سازمان را بر حسب بخشهاي مختلف بررسي,‌تصحيح و تلفـيق مي نمايد, بودجه پيشنهادي و احدهاي اجرائي (ادارات كل اعم از ستادي و اجرائي) را نيز مورد رسيدگي قرار مي دهد. بودجه پيشنهادي ستاد برنامه و بودجه پس از تائيد توسط هيات مديره براي تصويب نهائي به شوراي عالي سازمان فرستاده مي شود. طبق ماده 20 اساسنامه سازمان, هيات مديره مكلف است تا اول دي ماه هر سال, بودجه كل سازمان را براي تصويب به شورايعالي تقديم نمايد.
مرحله دوم: تصويب بودجه:
منظور ازاين مرحله تصويب بودجه پيشنهادي هيات مديره توسط شوراي عالي سازمان مي باشد. تصويب بودجه به مفهوم تائيد و تجويز برنامه هاي مالي هيات مديره به وسيله شورايعالي است. در اين مرحله, بودجه اي كه هيات مديره پيشنهاد نموده است قبل از شروع سال مالي اجراي بودجه, به صورت قانون در مي آيد و جهت اجرا به هيات مديره و واحدهاي اجرائي ابلاغ مي گردد.
در سازمان تامين اجتماعي, بودجه پيشنهادي هيات مديره, بعد از تقديم به شورايعالي,جهت رسيدگي به كميته هاي تخصصي مربوطه ارجاع مي شود. شوراي عالي سازمان پس از ارائه نظرات و پيشنهادات كميته هاي تخصصي, بودجه سازمان را با تعديلاتي به تصویب مي رساند. نكته مهم در اين مرحله اين است كه هدف, تصويب اعداد و ارقام نيست بلكه منظور اصلي, رسيدگي به سياستها و برنامه هاي هيات مديره مي باشد كه با توجيهات اقتصادي, اجتماعي و… همراه مي باشد و به صورت اعداد و ارقام تجلي يافته است.
مرحله سوم: اجراي بودجه:
اجراي بودجه كليه مراحلي را شامل مي شود كه جهت وصول درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار ازيك طرف و مصرف اعتبارات پيش بيني شده و مصوب از طرف ديگر به مورد اجرا گذاشته مي شوند. اين مرحله شامل ابلاغ بودجه, تخصيص بودجه و مصرف اعتبارات مي باشد. در مرحله مصرف اعتبارات مخارج سازمان به مرحله عمل در مي آيد. مرحله مصرف اعتبارات خود شامل مراحل تفضيلي تامين اعتبار, عملكرد (تعهد) و دستور پرداخت مي باشد.
مرحله چهارم: نظارت و كنترل بودجه:
نظارت بر بودجه به معني كنترل مالي و قانوني نحوه اجراي بودجه مصوب و ارزيابي نتايج حاصل از اجراي بودجه است. در حال حاضر وظيفه نظارت و كنترل بودجه سازمان را اداره كل بودجه و تشكيلات برعهده دارد.
اما هر ساله براي تهيه و تنظيم بودجه سالانه سازمان, CPM يا برنامه زمانبندي تهيه و تنظيم بودجه توسط ستاد مركزي تهيه و بر اساس اين برنامه زمانبندي, جزئيات مراحل اول و دوم و تهيه بودجه كه همان تهيه, تنظيم, پيشنهاد و تصويب بودجه مي باشد, با جزئيات آن مشخص مي شود. بر اساس CPM تنظيم شده, مراحل مختلف تهيه و تنظيم و تصويب بودجه, همراه با واحدهاي ستادي و اجرائي متولي هر يك از مراحل, به ريز مشخص مي شود. در يك تقسيم بندي كلي
جزئيات CPM يا مراحل تهيه, تنظيم و تصويب بودجه سالانه سازمان را مي توان به چندين قسمت مجزا و به شرح ذيل تقسيم كرد:
1- بررسي چشم انداز پيش روي سازمان در سال مالي مورد نظر و تهيه و تدوين راهبردها و خط مشي هاي سازمان:
گام اول تهيه و تنظيم بودجه ساليانه سازمان, بررسي چشم انداز پيش روي سازمان از ابعاد درون و برون سازماني و تدوين راهبردها و خط مشي هاي سازمان بر اساس اين چشم انداز مي باشد. در اين مرحله, سازمان پيش بيني مي كند كه در سال مالي مورد نظر, با چه مسائل و موضوعات درون و برون سازماني و از لحاظ متغيرهاي اثرگذار بر عملكرد سازمان مواجه مي باشد. اين پيش بيني كمك شاياني به ترسيم فعاليتهاي سازمان در سال مالي مورد نظر خواهد داشت.
2- پيش بيني و تصويب منابع و مصارف و نرمهاي كلان سازمان(بر اساس مفاد بند قبل), تهيه و تدوين بخشنامه بودجه و دستورالعمل تهيه و تنظيم بودجه بر اساس آن و ابلاغ آن به واحدها ذيربط:
پس از تصويب راهبردها و خط مشي هاي كلان سازمان در ستاد برنامه و بودجه, كميته هاي تخصصي به تهيه و تنظيم اهداف و سياستهاي بخشي در چارچوب راهبردها و خط‌مشي هاي كلان سازمان مي پردازند. محصول نهائي كميته هاي تخصصي, پيش‌بيني منابع و مصارف و نرمهاي كلان سازمان مي باشد كه پس از بحث و بررسي در ستاد برنامه و بودجه, به تصويب مي رسد. اين برآوردها چارچوبي را براي تجزيه و تحليل ارقام پيشنهادي ادارات كل بيمه اي و مديريتهاي درمان استان, شركتهاي وابسته به سازمان و واحدهاي ستادي بدست مي دهد. همزمان تهيه فرمهاي برنامه هاي اجرايي توسط اداره كل بودجه و تشكيلات و تائيد آن در ستاد برنامه و بودجه, تهيه بخشنامه برنامه و بودجه, و تهيه و تنظيم اهداف و سياستهاي بخشي توسط ستاد برنامه و بودجه و تائيد آن توسط مديرعامل و تهيه دستورالعمل تهيه و تنظيم بودجه توسط اداره بودجه و تشكيلات و ابلاغ آن به معاونتها, ادارات كل ستادي, ادارات كل بيمه اي و مديرتهاي درماني استاني, صورت مي گيرد.
3- تهيه, تنظيم و تصويب بودجه پيشنهادي ادارات كل, مديريتهاي درمان, شركتهاي وابسته به سازمان, واحدهاي ستادي تدوين تبصره هاي بودجه بر اساس مفاد بخشنامه بودجه و دستورالعمل تهيه و تنظيم بودجه:
در اين مرحله واحد های استانی(ادارات كل بيمه اي و مديريتهاي درمان), ستادي با توجه به بخشنامه بودجه و دستورالعمل تهيه و تنظيم بودجه, كه در مرحله قبل تهيه شده بود, به تنظيم بودجه پيشنهادي خود مي پردازند. علاوه بر آن در اين مرحله, تبصره هاي بودجه نيز مورد بررسي و تصويب قرار مي‌گيرد. در این مرحله پس از تهيه و تنظيم برنامه هاي اجرائي در واحد های ستادی و استانی, ستاد برنامه و بودجه به بررسي و تصويب برنامه هاي اجرائي بخشي مي پردازد. همزمان با آن, بررسي و تائيد تبصره هاي بودجه در ستاد برنامه و بودجه و بررسي كارشناسي بودجه استاني با همكاري اداره كل بودجه و تشكيلات و ادارات كل استانها صورت مي گيرد و جلسات دفاع از بودجه استانها در ستاد برنامه و بودجه برگزار مي شود و برنامه هاي اجرائي استان ها مورد بررسي قرار مي گيرد.
4- تلفيق بودجه ستاد, استانها و بررسي و تدوين تبصره هاي بودجه
در اين مرحله اداره كل بودجه و تشكيلات با تلفيق برنامه هاي اجرائي واحدهاي ستادي, شركتهاي تابعه و ادارات كل بيمه اي و مديريتهاي درمان استان ها, به تهيه بودجه سراسري اقدام مي نمايد, بودجه تلفيقي پس از بحث در ستاد برنامه و بودجه
و جرح و تعديل آن در اين ستاد و تائيد نهائي آن, براي بررسي و تائيد و تصويب, به هيات مديره فرستاده مي شود.
5- بررسي و تصويب بودجه در هيات مديره
در اين مرحله هيات مديره به بررسي برنامه و بودجه پيشنهادي سازمان, ارسالي از سوي ستاد برنامه و بودجه (تهيه شده در مرحله قبل) پرداخته در صورتيكه هيات مديره نظر خاصي در خصوص بودجه پيشنهادي ارسالي داشته باشد آنرا براي بازبيني مجدد به اداره كل بودجه و تشكيلات برمي گرداند و اداره كل بودجه و تشكيلات پس از اعمال نظرات هيات مديره آنرا براي تصويب مجدد به هيات مديره ارائه مي نمايد. در صورت جلب رضايت هيات مديره, بودجه پيشنهادي به تصويب هيات مديره رسيده و آنرا براي تصويب نهائي به شوراي عالي ارسال مي نمايد. همچنين در صورتيكه هيات مديره در خصوص بودجه ارسالي از سوي ستاد برنامه و بودجه, اصلاحيه خاصي نداشته باشد, آنرا مستقيماً براي تصويب به شوراي عالي ارسال مي كند.
6- بررسي و تصويب بودجه در شوراي عالي
در اين مرحله شوراي عالي سازمان, پس از بررسي برنامه و بودجه پيشنهادي در كميته هاي تخصصي خود و اعمال نقطه نظرات خود در آن, آنرا به تصويب مي رساند. شايان ذكر است, شوراي عالي سازمان بالاترين مرجع تصميم گيري در سازمان در خصوص كليه امور مي باشد.
7- ابلاغ بودجه به واحدهاي ذيربط و مبادله موافقت نامه
پس از تصويب نهائي بودجه در شوراي عالي, اداره كل بودجه و تشكيلات به تدوين و تسهيم نهائي بودجه بين ادارات كل و مديريتهاي درمان استاني, واحدهاي ستادي و شركتهاي تابعه پرداخته و با دستور مديرعامل آنرا ابلاغ مي كند. طي سالهاي اخير ابلاغ بودجه به واحدهاي استاني(ادارات كل و مديريتهاي درمان) از طريق تنظيم ومبادله موافقتنامه بين ستاد و واحدهاي استاني صورت مي گيرد.
در پايان نيز اداره كل بودجه و تشكيلات كتاب برنامه و بودجه سازمان را تهيه و ارائه مي نمايد. شايان ذكر است كه از لحاظ زماني, مراحل توضيح داده شده فوق(فرآيند تهيه و تنظيم بودجه سالانه سازمان) حدود 6 ماه به طول مي انجامد, به نحويكه فعاليتهاي مربوط به تهيه و تنظيم بودجه سالانه سازمان, از اواخر نيمه اول سال مالي قبل(شهريورماه) شروع و تا اواسط اسفند ماه كه در آن زمان, مبادله موافقت نامه بين ستاد و واحدهاي استاني صورت مي گيرد, بطول مي انجامد.
2-2) شناخت موجوديتهاي مرتبط با نظام بودجه ريزي سازمان
در يك تقسيم بندي کلی, موجوديت هاي موثر در نظام بودجه ريزي فعلي سازمان تامين اجتماعي, شامل موجوديتهاي داخلی و خارجی می باشند.
موجوديتهاي داخلي سازمان شامل شورايعالي, هيات مديره, معاونتهاي سازمان, ادارات كل ستادي و واحدهاي اجرائي مي باشد. موجوديتهاي خارجي نيز شامل مجلس شوراي اسلامي, سازمان برنامه و بودجه, وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشكي, تشكل هاي كارگري و كارفرمايي, شوراي عالي حقوق ودستمزد و وزارت رفاه و تامين اجتماعي مي‌باشد
نقش و تاثیر موجودیت های داخلی بر بودجه سازمان
نقش و تاثیر موجودیت های بیرونی بر بودجه سازمان
3) کاستی ها و نقاط ضعف نظام فعلی بودجه ریزی سازمان تامین اجتماعی:
نظام فعلی بودجه ریزی سازمان علی رغم نقاط قوتی که دارد، دارای یکسری کاستی ها ناکارامدی هاست که برخی از آنها را می توان به روش مورد استفاده و برخی دیگر را به فرآیند انجام کار، نسبت داد.
ناكارآمدي روشي ناشي از نقاط ضعف ساختاري و ذاتي روش بودجه بندي سنتي است كه متناسب با كاركردهاي سازمان تامين اجتماعي نيست. همچنين نظام موجود بودجه ريزي در سازمان در فرآيند اجرا ی نظام انتخابی فعلی نیز با يكسري ناكارآمديها مواجه است.لذا در اصلاح نظام بودجه ریزی سازمان، “فرآیند بودجه ریزی” و ” روش بودجه ریزی” می بایست همزمان مورد توجه و اصلاح قرار گیرد.
با توجه به مطالب فوق, ايرادات و نقاط ضعف کلی نظام بودجه ريزي فعلي سازمان را مي توان به شرح ذيل بر شمرد:
1-3) مناسب نبودن روش انتخابی بودجه ریزی:
همانگونه در قسمت های قبلی اشاره شد، بودجه و بودجه ریزی در سیر تاریخی تکوین خود، مراحل مختلفی را پشت سر گذاشته است کارکردهای مختلفی علاوه بر کارکردهای اولیه مترتب شده برای آن، برای آن در نظز گرفته شد. همانگونه که اشاره شد در شرایط فعلی، بودجه و بودجه ریزی وظایف و کارگردها مختلفی نظیر کارکردهای برنامه ای ، مدیریتی ، راهبردی را داراست.
در نظام فعلی بودجه ریزی سازمان تامین اجتماعی ، تنها کارکردهاای سنتی بودجه( نظارت و کنترل) مد نظر می باشد و هیچگونه کارکرد برنامه ای، مدیریتی یا
راهبردی از آن انتظار نمی رود و از این رو نظام بودجه ریزی نیز بر این اساس انتخاب شده است. سازمان تامين اجتماعي از بين روشهاي موجود بودجه ريزي, روش متداول يا سنتي را برگزيده و تا امروز فارغ از هر تغيري آن را به كار گرفته است. بودجه متداول, بودجه اي است كه در آن اعتبارات به تفكيك فصول و مواد هزينه مشخص مي شوند و در عين حال هيچگونه عملياتي كه اجراي آن مورد نظر است در آن منعكس نمي گردد. اين نوع بودجه كه يك بودجه افزايشي و مبتني بر عملكرد روندي است و بر صرفه جويي و كنترل در صرف اعتبارات تاكيد دارد. انتخاب این روش بودجه ریزی باعث شده که اعمال هر گونه برنامه ریزی، اعمال مدیریت و گونه فرآیند توسعه ای از طریق این روش بودجه ریزی امکان پذیر نباشد. این در حالی است که در شرایط فعلی، روش های بودجه ریزی نوینی طراحی شده است که از طریق اعمال آنها، انجام اموری نظیر برنامه ریزی، سیاستگذاری، اعمال مدیریت و … به راحتی امکان پذیر است.
2-3) فقدان سیاستها و اهداف مشخص در بودجه :
در روش های نوین بودجه ریزی، در ابتدا اهداف و راهبردهای کلان سازمانی مد نظر قرار می گیرد و در ادامه بر اساس اهدف و راهبردهای تعیین شده، برنامه های میان مدت و سالانه تدوین می گردد و بودجه سالانه و ارقام درآمدها و هزینه های
سالانه بر اساس برنامه های مذکور شکل می گیرد. در این نوع روش بودجه ریزی،مشخص می گردد که هر هزینه ای برای تحقق جه هدف یا برنامه ای صورت می گیرد و در این حالت هنگام بررسی بودجه( تصویب بودجه) می توان برآوردهای انجام شده را از لحاظ بیشینه یا کمینه نمودن مورد سنجش قرار داد. ضمن اینکه در زمان اجرای بودجه، نظارت و کنترل بر روند انجام هزینه ها، نیز سهل تر و آسان تر خواهد بود.
متاسفانه در روش فعلی بودجه ریزی سازمان، هیچگونه هدف و راهبرد مشخصی برای بودجه تعریف نمی گیرد و بودجه فارغ از هرگونه هدف مشخص تهیه و اجرا می شود. بعبارتی مشخص نیست که هزینه های سازمان برای تحقق کدام هدف صورت می گیرد و منظور از انجام این هزینه ها در سازمان چیست؟به عبارتی روشن تر هیچگونه ارتباطی بین اهداف، و سیاستها، برنامه ها، و بودجه وجود ندارد. نظام تصمیم گیری به معنای واقعی وجود ندارد.سیاستهااعمدتا به تناسب مسائل جاری سازمان مطرح می شوند و بودجه فارغ از ملاحظات برنامه ای و سیاستگذاری تهیه می شود .
نبود هدفي مشخص و معين در سيستم فعلي بودجه ريزي, امكان تنظيم ارقام هزينه بر اساس پيشرفت و مقياس كار را فراهم ننموده و لذا كارائي(مالي- عملياتي) در نظام فعلي بودجه ريزي مورد توجه قرار نمي گيرد..
تهيه و تدوين وتنظيم بودجه بر اساس نظام فعلي امكانات لازم براي نظارت صرفاً‌مالي را فراهم مي كند. عوامل و نهاده هاي نظارت بر بودجه تحقق هزينه ها در قالب سقف ها و چارچوبهاي تعيين شده(نظارت مالي) تاكيد دارند و نظارت و حسابرسي عملياتي بر فعاليتها صورت نمي گيرد. لذا امكان سنجش همبستگي بين متغيرهاي فعاليت و جذب هزينه‌ها وجود ندارد و كارائي عوامل توليد در سازمان به طور شفاف مورد ارزيابي قرار نمي‌گيرد. بعبارتي نوع نظارت منحصراً نظارت مالي يعني ثبت مواد هزينه دستگاهها مي‌باشد و هدفي كه در اين سيستم تعقيب مي شود صرفاً كنترل مالي فعاليتها است. بطور كلي نقص اساسي بودجه سازمان عدم توجه به هدفهاي ميان مدت و بلند مدت سازمان, فقدان توان كافي در تحقق يا عدم تحقق اهداف سازماني, عدم وجود چارچوب نظري بودجه برنامه اي در نظام فعلي بودجه – بعبارتي هيچگونه بستر(برنامه) ميان مدت و بلند مدتي وجود ندارد كه سند بودجه به عنوان برنامه هاي يكساله در جستجوي قسمتي از اهداف برنامه هاي مذكور باشد_ و فقدان سيستم نظارت بر عمليات مي‌باشد. (به عبارتي در اين روش مشخص نمي
شود كه هر هزينه براي نيل به كدام هدف يا در راستاي كدام سياست و برنامه انجام مي شود, پس فاقد قابليت تخصيص كاراي منابع است).
3-3)عدم وجود ارتباط منطقی بین بودجه بخش های مختلف:
فعالیت های سازمان تامین اجتماعی در سه بخش بیمه ای، درمان و سرمایه گذاری صورت می گیرد. مطابق با قانون تامین اجتماعی مصوب 1354، نرخ حق بیمه به میزان 30 درصد حقوق یا دستمزد ( 7 درصد سهم بیمه شده، 20 درصد سهم کارفرما و 3 درصد سهم دولت)تعیین شده است. از مجموع حق بیمه های دریافت شده، 9 درصدبرای خدمات درمانی،3 درصد برای کمک های کوتاه مدت، و 18 درصد بقیه جهت انجام تعهدات بلند مدت قابل تخصیص است. همچنین مقرر شده که مازاد منابع و مصارف به امورسرمایه گذاری ها اختصاص گردد، تا در مواقعی که سازمان از لحاظ مالی دچار بحران مالی گردید، کسری صندوق از محل آن تامین گردد.
اما در تخصیص منابع و تعیین میزان منابع و مصارف بخش های مختلف، هیچیک از معیارهای فوق مد نظر قرار نمی گیرد. به این معنا که:
·      در تخصیص منابع به تعهدات بلند مدت سازمان ، هیچگاه 18 درصد درآمد حق بیمه، معیار تخصیص مصارف در این بخش نبوده است.
·      در تخصیص منابع به تعهدات کوتاه مدت سازمان ، هیچگاه 3 درصد درآمد حق بیمه ، معیار تخصیص مصارف در این بخش نبوده است.
·      در تخصیص منابع به بخش درمان ، هیچگاه 9 درصد درآمد حق بیمه، معیار تخصیص مصارف این بخش نبوده است.
·      در تخصیص منابع به بخش سرمایه گذاری، هیچگاه مازاد منابع به مصارف ، معیار تخصیص مصارف این بخش نبوده است.
·      در تعیین میزان درآمدهای بخش سرمایه گذاری، هیچگاه کسری صندوق، معیار تعیین درآمد مورد انتظار از بخش سرمایه گذاری نبوده است.
عدم در نظر گرفتن معیارهای فوق در تخصیص منابع بخش های مختلف، باعث شده منابع و مصارف بخش های مختلف به صورت جداگانه و بدون در نظر گرفتن
ارتباط آن با سایر بخش ها صورت گیرد که این امر نوعی نابسامانی را در امر بودجه ریزی سازمان بوجود آورده است. در صورت مد نظر قرار دادن معیارهای فوق، نوعی شاخص برای تخصیص منایع به بخش های مختلف بوجود می امد که نظارت و کنترل بر عملکرد مالی این بخش ها را نیز سهل تر می کرد.
4-3) ضعف ارتباطی با بودجه دولت:
مطابق با قانون تامین اجتماعی، 3 درصد از 30 درصد حق بیمه مشخص شده برای بیمه اشخاص، می بایست از سوی دولت پرداخت شود. علاوه بر ان مجلس شورای اسلامی یا دولت در طرح ها و لوایح مختلفی، قسمتی از سهم حق بیمه کارفرمایان را بخشوده و در عوض خود مسئول پرداخت ان به سازمان تامین اجتماعی شده است. همچنین دولت مسئول پرداخت کسری صندو ق بیمه بیکاری و نیز قوانین دارای بار مالی ، به سازمان تامین اجتماعی است. که هر ساله می بایست این مبالغ در بودجه سالانه دولت لحاظ و در طی سال مالی به سازمان تامین اجتماعی پرداخت گردد. اما عدم اعلام به موقع میزان این بدهیها از سوی سازمان جهت درج در بودجه دولت، عدم تمایل دولت به پرداخت بدهی های خود به سازمان و عدم لحاظ آن در بودجه دولت، باعث شده که بخشی از منابع درامدی سازمان تخقق نیفتد بنحویکه در شرایط فعلی بدهی دولت به سازمان حدود 6 هزار ملیارد تومان باشد که در صورت
پرداخت این مبلغ به سازمان بخشی از مشکلات مالی سازمان در انجام تعهدات خود یا انجام سرمایه گذاری های، مرتفع گردد.
از سوی دیگر، سازمان تامین اجتماعی به نیابت از دولت برخی از خدمات تامین اجتماعی در کشور را( نظیر پرداخت مستمری، ارائه خدمات درمانی) با اتکاء به منابع داخلی خود و بدون اخذ کمکی از دولت، متقبل شده است. این در حالی است که هر ساله سهم قابل توجهی از بودجه دولت، به امور تامین اجتماعی تعلق می گیرد( نظیر هزینه های بهداشتی و درمانی) حال اینکه سازمان تامین اجتماعی که ارئه دهنده این خدمت به بخشی از جامعه است، سهمی از این بودجه رادریافت نمی کند. این در حالی است که یه نظر می رسد پرداخت سهمی از بودجه امور تامین اجتماعی کشور به سازمان تامین اجتماعی، منصفانه و منطقی باشد و این کار کمکی به سازمان برای حل مشکلات مالی خود( که چند سالی است گریبانگیر سازمان تامین اجتماعی شده است) و ارائه خدمات بهتر به مشتریان خود( که نیمی از جمعیت کشور را تشکیل می دهند) خواهد کرد.
به نظر می رسد با توجه به رسیدن سازمان به نقطه سربه سری منابع و مصارف، لازم است که مسائل مربوط به تامین اجتماعی در بودجه سالانه دولت مورد توجه بیشتر
قرار گیرد بنحویکه سهم سازمان در بودجه سالانه دولت پررنگ تر شود و بخشی از مشکلات مالی سازمان از این طریق مرتفع گردد.
5-3)همزمان نبودن فصل بودجه سازمان با بودجه دولت:
فصل بودجه سازمان از اوایل تابستان شروع و تا اوایل دی ماه ادامه پیدا می کند( مطابق قانون، بودجه سالانه سازمان می بایست تا اوایل دی ماه هرسال تقدیم شورای عالی گردد) حال آنکه فصل بودجه دولت از نیمه دوم سال شروع و تا اواخر سال نیز ادامه پیدا می کند. بعبارتی فصل بودجه سازمان زودتر از فصل بودجه دولت آغاز و قبل از فصل بودجه دولت، پایان می یابد. از سوی دیگر عملکرد سازمان بشدت از محیط بیرونی خود تاثیر پذیر است و محیط اقتصادی و اجتماعی کشور به شدت بر عملکرد سازمان تاثیر گذار است.
اما بسیاری از متغیرهای اثر گذار بر بودجه سازمان نظیر سیاستها و خط مشی های اقتصادی، بودجه های عمرانی ( که بشدت بر عملکرد سازمان تاثیر گذار است)، میزان برخی از متغیرهای اقتصادی نظیر ضریب حقوق و دستمزد در بودجه سالانه سازمان، مشخص می گردد . بعبارتی بودجه سازمان بدون اطلاع دقیق از این
سیاستها و نرمها، تهیه و تدوین گردیده است که مسلماً تدوین بودجه بدون اطلاع دقیق از عوامل اثر گذار بر آن، بودجه ای منطبق بر واقعیت نخواهد بود و در عمل با انحرافات زیادی مواجه خواهد بود.
علاوه بر آن، میزان برخی از شاخص های مهم اثر گذار بر منابع و مصارف سازمان نظیر میزان افزایش واقعی دستمزدها، میزان حداقل دستمزد، میزان افزایش مستمری ها، تعرفه های درمانی و … بعد از فصل بودجه سازمان و بعبارتی در آغاز سال مالی بودجه، مشخص خواهد شد و به این دلیل که در زمان تهیه و تدوین بودجه سازمان،میزان واقعی این متغیرها مشخص نیست، لذا بودجه عملکردی از بودجه پیشنهادی انحراف زیادی خواهد داشت.
6-3) عدم در نظر نگرفتن کلیه عوامل تاثیر گذار بر بودجه :
همانگونه که عنوان شد سازمان تامين اجتماعي هم مي تواند از وضعيت اقتصادي كشور تاثيرپذير باشد و هم مي تواند بر وضعيت اقتصادي كشور تاثيرگذار باشد. متغيرهاي كلان اقتصادي و اجتماعي نظير, اشتغال, بيكاري, تورم, ويژگيهاي جمعيتي و…. از جمله مهمترين متغيرهاي كلان كشوري مي باشد كه بر عملكرد سازمان تامين اجتماعي (از بعد منابع و مصارف) تاثيرگذار مي باشد. از سوي ديگر سازمان تامين اجتماعي از طريق سرمايه‌گذاريهاي خود در بخشهاي مختلف اقتصادي
كشور, ايجاد اطمينان خاطر در نيروي كار كه خود از جمله عوامل موثر بر بهره وري نيروي كار مي باشد, تحت پوشش قراردادن شاغلين بيكار شده و … مي تواند بر عملكرد متغيرهاي كلان كشوري تاثيرگذار باشد.
اما در تدوین بودجه، همه متغیرهای اثر گذار بر بودجه سازمان لحاظ نمی گردد. برخی از متغیرهای اقتصادی و اجتماعی نظیر ویژگی های جمعیتی، اشتغال، بیکاری، ویژگی های منطقه ای، سرمایه گذاری های بخش خصوصی و عمومی،و … بشدت بر عملکرد سازمان در بخش منابع و مصارف تاثیر گذار است ولی در زمان تهیه و تنظیم بودجه به این عوامل توجه نمی شود. بعبارتی شاخص های مورد استفاده در تهیه و تدوین بودجه کفایت لازم را ندارند و تاثیر متغیرهای کلان کشوری بر عملکرد سازمان و بودجه سازمان کمتر مورد توجه قرار گرفته است و بودجه سازمان بدون در نظر گرفتن این عوامل تنظیم می گردد.این امر باعث می شود که بودجه سازمان، بودجه ای منطبق بر واقعیت نباشد و در عمل بودجه با انحراف زیادی مواجه باشد.
7-3) عدم توجه به نقش حساس بودجه در سازمان:
همانگونه که عنوان شد بودجه در سازمان ها می تواند کارکردهای مختلفی نظیر کارکرد مدیریتی، برنامه ریزی و راهبردی داشته باشد. اما در امر بودجه ریزی
سازمان به هیچ یک از این کارکردها، توجه نمی شود و از بودجه در امور برنامه ریزی، مدیریت و … استفاده نمی گردد. همانگونه که عنوان شد سیاستگذاری، برنامه ریزی و بودجه ریزی سه مقوله ای می باشد که می بایست در ارتباط تنگاتنگ با یکدیگر باشند و بودجه سالانه بر اساس این سه محور صورت گیرد. به عبارتی می بایست راهبردهای کلان تدوین گردد و درادامه معاونت های مختلف می بایست برنامه های خود را بر تحقق اهداف فوق تدوین کنند و در پایان بودجه بر اساس برنامه های تدوین شده معاونت ها، تهیه و تدوین گردد. در برنامه زمان بندی تهیه و تنظیم بودجه((CPM، روند فوق تا حدودی رعایت شده است . بر اساس این برنامه زمانبندی( که شرح ان در قسمت های قبلی آمد) ، در مراحل اولیه تهیه و تنظیم بودجه، راهبرد ها و خط مش های کلان و بخشی سازمان مشخص می گردید و درادامه بودجه سالانه سازمان تهیه می گردید، هر چند که در هیچ یک ازاین سالها، ارتباط منطقی و معنی داری بین بودجه و راهبردها و خط مشی های سالانه مشاهده نمی شد. اما طی دو سال اخیر همین ظواهر هم رعایت نمی گردد و بدون اینکه راهبردها و خط مشی های سالانه مشخص گردد، بودجه سازمان تهیه شده است.بعبارتی حتی در ظاهر نیز، چیزی بعنوان برنامه سالانه سازمان، تهیه نگردید. هر ساله قبل از آغاز فرآیند تهیه و تنظیم بودجه سالانه سازمان، ستادی به نام ستاد برنامه
و بودجه تشکیل می شد و در جلسات این ستاد، راهبرد ها و خط مشی های سالانه سازمان و معاونت های مختلف مشخص می گردید. متاسفانه در دو سال اخیر هیچگاه جلسات ستادی برای تدوین راهبردها و خط مشی های سالانه سازمان تشکیل نگردید. این امر به معنای این می باشد که برای سازمانی با این حجم و گستردگی فعالیت، هیچگونه برنامه و هدف مشخصی مد نظرنبوده است و یا بعبارتی برای سازمانی با این حجم فعالیتی، مدیران ارشد آن هیچگونه احساس نیازی به وجود هدف و برنامه برای سازمان، نشده است. حال اینکه بودجه،زمانی بودجه ای کامل و جامع می باشد که در راستای هدفی مشخص و تحقق ان هدف پیش رود، در غیر اینصورت بودجه معنا و مفهوم خاصی نخواهد داشت.
در این راستا اعتقاد بر این است که دلايل ناکارائي نظام هاي بودجه اي، بيش از اينکه به شيوه هاي فني بودجه نويسي و يا مديريت اجرائي برنامه هاي يکساله بستگي داشته باشد، ناشي از عدم تصمیم گیری صحیح و وجود اختلاف نظر ها در سطح بالاي تصميم گيري براي تخصيص منابع مالي است. به همين دليل عنوان می شود که اصلاح نظام بودجه نويسي کشورها و سازمان ها بيش از آنکه به شيوه هاي فني و توانمندي کارشناسان بستگی داشته باشد، به نیات، خواسته ها و هدف گذاری های مدیران ارشد بستگی دارد.
به همین دلیل براي اصلاح نظام بودجه نويسي کشور لازم است در بالاترين سطح تصميم گيري سازمان ها ، اشتراک نظري در خصوص کارآمد کردن نظام بودجه اي به وجودآيدکه البته به معني شفاف کردن فرايند هزينه ها، رعايت اکيد انظباط مالي، تاکيد بر رعايت اولويت هاي راهبردي در تخصيص منابع و بهبود شيوه هاي مديريت اجرائي منابع مالي بخش عمومي است.بدون اصلاحات فوق ، تاکيد صرف بر تغيير شيوه هاي نگارشي و گزارش دهي سند بودجه و مکانيسم تنظيم فرايند بودجه، به حل مسائل بنيادي بودجه ريزي نخواهد بود.
4) پیشنهادی برای تهییه و تنظیم بودجه در سازمان تامین اجتماعی
در قسمت قبلی، آسيب شناسي از نظام فعلی بودجه ریزی سازمان ارائه گرديد. در اين قسمت پيشنهادي در خصوص روند بودجه ريزي با هدف كاهش آسيب هاي موجود در نظام فعلي بودجه ريزي سازمان ارائه مي گردد. همین گونه که عنوان شد یکی از ، ايرادات اساس نظام فعلی بودجه ریزی سازمان، مشخص نبودن مقوله هائي نظير، سياستگذاري و برنامه ريزي و عدم ارتباط آنها با بودجه است. بعبارتي فرآيند منسجم، مدون و تعريف شده‌اي براي سياستگذاري و برنامه ريزي وجود ندارد و بودجه نيز بدون هيچ گونه ارتباط مشخص با سياستها و برنامه‌ها تهيه مي‌گردد.
سياستها عمدتا به تناسب مسائل جاري مطرح مي شوند و بودجه فارغ از ملاحظات سياستگذاري و برنامه اي تهيه مي شود.
الگوي چارچوب ميان مدت مخارج (Medium-Term-Expenditure-fram-work (MTEF)) با مدنظر قرار دادن اين نارسائي ها، مكانيسم هاي نهادي و فني را براي ايجاد ارتباط بين حوزه هاي سياستگذاري، برنامه ريزي و بودجه ريزي فراهم مي سازد و هم اكنون در بسياري از كشورها به صورت چارچوبي براي فائق آمدن بر مشكلات تصميم گيري هاي مالي و ستادي سازمانها در حال طراحي و اجرا است.
در اين الگو اهدافي نظير :
–        بهبود توازن موضوعات کلان از طريق گسترش چارچوبي واقعي و سازگار براي منابع
–        بهبود تخصيص منابع به اولويت هاي راهبردي بين بخش ها و درون بخشها
–        افزايش التزام به اجراي سياستها و تامين مالي آن به گونه اي که برنامه ها تداوم يافته و پايداري آنها تضمين شود .
–      ايجاد محدوديت بودجه اي سخت براي واحدهاي اجرائي از يک طرف و اعطاي آزادي عمل بيشتر در داخل اين محدوديت ازطرف ديگر که انگيزه را براي استفاده کارا و اثربخش منابع افزايش مي دهد .
با توضيحات فوق، پيش بيني مي شود پياده سازي اين الگو براي تهيه و تنظيم بودجه سازمان، راه گشاي حل مشکلات موجود بودجه ريزي سازمان باشد. براين اساس در ابتدا کلیاتی از این الگو ارائه خواهد شد و در ادامه چگونگي پياده سازي اين الگو براي بودجه ريزي سازمان مورد بررسي قرار مي گيرد
1-4) كليات الگوي ميان مدت مخارج (MTEF):
همانگونه كه عنوان شد الگوي ميان مدت مخارج به عنوان يك ساز و كار ارتباط دهنده سياستگذاري، برنامه ريزي و بودجه ريزي شناخته شده است و هم اكنون در بسياري از كشورها به صورت چارچوبي براي فائق آمدن بر مشكلات تصميم گيري هاي مالي دولت و سازمانها در حال طراحي و اجرا است. اين الگو داراي سه جزء اساسي است. اولين جزء «قيد منابع» است كه به منظور حفظ ثبات اقتصاد كلان و دستيابي به اهداف كلان اقتصادي (مانند رشد اقتصادي و نرخ تورم) تعيين ميشود. در جزء دوم با توجه به قيد سقف مخارج بخش ها با مد نظر قرار دادن اولويت هاي سياستي بين بخش تعيين ميشود. جزء سوم برآوردهاي پائين به بالا از هزينه هاي ميان مدت و فعاليتهاي موجود و برنامه هاي آتي درون سقف هاي مخارج است.
تهيه و اجراي MTEF از طريق يك فرآيند برنامه‌ريزي راهبردي يكپارچه از بالا به پائين و از پائين به بالا صورت ميگيرد كه شامل هفت مرحله اصلي است كه هر يك از مراحل ، تامين كننده مراحل بعدي است: شكل 2، نمائي از اين طراحي را نشان ميدهد:
مرحله اول: چارچوب موضوعات كلان (منابع قابل دسترسي)
در اين مرحله، چارچوب موضوعات كلان، به منظور پيش بيني درآمدها و مخارج سالهاي آتي (چندين سال) مورد بررسي قرار ميگيرد. فعاليت كليدي اين مرحله تحليل و مدل سازي كلان است كه مرحله اي حياتي براي دستيابي به انضباط مالي كلان محسوب مي‌شود. اين مرحله، اطلاعات لازم براي تصميم گيري را با توجه به محدوديت ها و شرايط كلان فراهم مي‌آورد. در اين فرآيند، اهميت ارتباط پيش بيني‌هاي اقتصادي با اهداف مالي و ملزومات طراحي و استفاده از مدل بايد مد نظر قرار گيرد.
مرحلة دوم : MTEF بخش
اين مرحله مي تواند به موازات مرحلة‌ اول اجرا شود و يك فرآيند بررسي بخشي است كه در آن در مورد اهداف و فعاليتهاي وزارتخانه‌ها و بخش‌ها توافق به عمل آمده و سپس هزينه‌هاي آن‌ها تعيين مي‌شود. فرآيند MTEF بخش شامل سه گام است.
1)      توافق بر اهداف، فعاليتها و دستاوردها
2)      مرور و توسعه برنامه‌ها و زير برنامه‌هاي مورد توافق
3)      تعيين هزينه برنامه‌هاي مورد توافق
بعد از آنكه واحدهاي سازماني اهداف، ‌فعاليتها و دستاوردهايشان را مورد بررسي قرار دادند و هزينه برنامه‌ها و زيربرنامه‌هايشان تعيين شد بايد اولويت‌بندي شوند تا هزينه‌هاي برنامه‌ها با منابع قابل دسترسي تطبيق داده شوند.
در اين مرحله درباره اين كه كدام فعاليت بايد تا سال بعد به تعويق بيافتند يا به صورت كامل حذف شوند توافق حاصل مي‌شود. اين اطلاعات به نهاد برنامه‌ريز كمك مي‌كند تا چارچوب مخارج و سقف مخارج را تهيه كند. همچنين اين مرحله كمك مي‌كند كه واحدها شاخص‌هاي عملكردي را براي برنامه‌ها و زيربرنامه‌هاي مورد توافق تهيه كنند و در طول زمان مي توان بر آنچه واحد‌ها به آن دست يافته‌اند، باتوجه به منابعي كه به آن‌ها وارد شده است، تأكيد بيشتري ورزيد.
مرحلة سوم : توافق بر اهداف و اولويت‌ برنامه‌ها
در اين مرحله جلساتي بين نهاد بودجه ريز و برنامه‌ريز و واحد صورت مي‌گيرد تا خروجي‌هاي مرحلة‌دوم (MTEF بخش) بازنگري شود.
مرحلة‌چهارم: تعيين چارچوب مخارج به صورت تفصيلي و تعيين سقف‌هاي هزينه واحدها و بخش‌ها:
در اين مرحله با بهره‌گيري از خروجي مراحل اول (چارچوب موضوعات كلان) و دوم و سوم (MTEF بخش)، نهادهاي مرتبط با برنامه و بودجه چارچوب تحليل
هزينه ـ فايده بين و درون بخش‌ها را امكان‌پذير ساخته و آن پايه‌اي براي تعيين سقف مخارج بخش براي سالهاي پيش رو محسوب مي شود.
اين چارچوب بايد دقت بدنه تصميم‌گيري را كه تصميمات مربوط به تخصيص منابع راهبردي را اتخاذ مي‌كنند،‌افزايش دهد. اين چارچوب سياستي بايد انضباط مالي كلان را تقويت كند كه سطح بالائي از توافق در ميان بازيگران اصلي را مي‌طلبد. اين توافق نظر، براي تضمين تعهد به اهداف مخارج و تعهد به توافق‌هاي صورت گرفته در مورد فرآيندهاي تعديل مخارج، ضروري است. اين چارچوب بايد زمان ميان مدت ( سه تا پنج سال) را پوشش داده و شامل موارد زير باشد:
1)      اهداف عمده سياستي
2)      ضرورت انضباط در مديريت كلان
3)      اهدافي براي ارقام عمده منابع و مخارج عمومي
4)      فرآيندهاي تعيين و بازنگري چارچوب مخارج
5)      مسئوليت‌ها و وظايف واحدهاي كليدي
توافق به دست آمده در بدنه تصميم‌‌گير، بايد سطوح فني و سياسي را در برگيرد. به هر حال، بايد فرآيند از درون مديريت عالي هدايت شود تا پيشرفت در برنامه‌ريزي و بودجه‌ريزي تداوم يابد.
مرحلة پنجم : تصويب سقف‌هاي بودجه توسط مديريت عالي
اين مرحله، مرحله‌اي مهم از فرآيند MTEF است. در اين مرحله، بدنه اصلي تصميم‌گير منابع ميان مدت بخش را بر مبناي اولويت‌هاي بين بخشي و توانائي پرداخت، تخصيص مي‌دهد. اين كار با تعريف بسته‌هاي منابع بخش و سقف‌هاي بودجه براي ميان مدت صورت مي‌گيرد.
بسته منابع بخش از بالا به پايين با يك افق ميان مدت،‌مبناي براي پيش‌بيني است چنانكه بوسيلة آن مي‌توان تصميمات عملياتي و راهبردي مناسب بخش را اتخاذ و اجرا كرد. محدوديت و انضباط در تعريف بسته منابع بخش، پيش‌بيني پذيري جريان‌هاي منابع بخش را افزايش مي دهد و در نتيجه كارآيي عملياتي را افزايش داده و اجازه انعطاف بيشتر در مديريت منابعي كه توسط سقف بودجه بخش تعريف شده‌اند را مي‌دهد.
مرحلة ششم: تهيه تخمين‌هاي ميان مدت توسط واحد‌ها در داخل سقف‌هاي مصوب
در اين مرحله، واحد‌ها تخمين‌هاي بودجه‌اي را مورد بازنگري قرار مي دهند تا آنها را با سقف‌هاي مصوب تنظيم كنند.
مرحلة هفتم: بازنگري تخمين‌ها در نهاد برنامه‌ريزي و بودجه ريز و ارائه به نهادهاي تصميم گير
در اين مرحله، برآوردهاي بودجه وزارتخانه ها كه مورد بازنگري قرار گرفته، دوباره توسط نهاد برنامه ريزي كشور مورد تجديد نظر قرار مي گيرد و براي تصويب به كابينه و پارلمان ارائه مي شود. همانگونه كه ملاحظه مي شود اجراي
MTEF وظيفه پيچيده اي است كه نيازمند تغیير اساسي در ديدگاه و فرآيند بودجه ريزي است
موفقيت در اين مورد بستگي به گستره اي از عوامل دارد كه شامل موارد زير است:
–        تعهد سياسي و حمايت در بالاترين سطح براي تصميم گيري هاي مشكل و اجراي آن ها براي سازماندهي مجدد مخارج
–        مديريت قوي براي تضمين اين كه چارچوب MTEF به درستي اجرا مي شود.
–      اين اراده و خواست كه، آن تصميمات سياستي كه داراي آثار مالي هستند و خارج از فرآيند بودجه تصميم گيري مي شوند با نظم MTEF تطبيق يافته و در درون اين فرآيند قرار گيرند.
–        درك تصميمات مشكل در سطح وزارتخانه يا بخش ها و تعهد به آن ها
–      تعهد در تمام سطوح به قبول و عمل به تصميم هاي بودجه اي آن چنان كه تصميمات جديد مخارج كه نياز به تخصيص منابع دارند، در طول اجراي بودجه معرفي نشوند.
–      بهبود در كنترل مخارج آن چنان كه تصميمات بودجه اي توسط تخصيص بيش از اندازه و اصلاحيه هاي بودجه (تخصيص مجدد منابع) در طول اجراي بودجه تضعيف نشوند.
–      مديريت بهتر اقتصاد كلان و جمع آوري درآمد آن چنان كه كمبود و كسري درآمد منجر به تعديل در تخمين هاي بودجه اي نشود.
–        آگاه ساختن مقامات سياسي و مديريت ارشد در طول اجرا
–        بهبود در گزارش دهي در مورد مخارج صورت گرفته
–        توسعه يك سيستم حسابداري رايانه اي
اما يكي از عوامل مهم در موفقيت MTEF، ادغام آن در فرآيند بودجه ريزي است. بعبارتي مي بايست مكانيسمي طراحي شود كه وقتي راهبردها و برنامه ها مشخص شد، بودجه سالانه بر اساس این راهبردها و برنامه هاو برای تحقق آنها تهیه گردد. به عبارتي نكته اصلي اين است كه فرآيند به نسبت يكپارچه اي بوجود آيد كه تصميمات راهبردي اتخاذ شده در مورد مباحث سياستي و كلان در آغاز فرآيند، در خاتمه به تخصيص هاي سالانه در بودجه ارائه شده منتج شود.
بررسي تجربه كشورها در زمينه پياده سازي MTEF نيز بيانگر آن است كه در برخي از كشورها، اين الگو براي كليه بخشها به مرحله اجرا درآمده و در برخي از كشورها، اين الگوها تنها براي بخشهاي منتخب به مرحله اجرا درآمده است كه تصميم گيري در اين زمينه، بر عهده سياستگذاران مملكتي و سازماني است.
با توجه به كليات ارائه شده در خصوص اين الگو، در بخش بعدي چگونگي اجراي اين الگو در سازمان تامين اجتماعي مورد بررسي قرار مي گيرد.
2-4) چگونگي اجراي MTEF در سازمان تامين اجتماعي
بر اساس مطالب ارائه شده در بخش قبل، براي طراحي MTEF در هر سازمان، لازم است كه:
1-     سياستگذاران اهداف و راهبردهاي كلان مدنظر خود را مشخص كنند.
2-     بر اساس اهداف و راهبردهاي كلان، بخش هاي برنامه هاي خود را براي تحقق اهداف فوق الذكر مشخص كنند.
3-    اجماعي در خصوص اهداف و راهبردهاي كلان، و برنامه هاي بخش تدوين شده در بين كليه افراد و اركان سازمان وجود داشته باشد و سياستگذاران از اين راهبردها و برنامه ها، در كليه مراحل، پشتيباني لازم را بعمل آورند.
4-     مكانيسمي براي ادغام MTEF در فرآيند بودجه ريزي طراحي شود.
بررسي روند فعاليتي سازمان بيانگر آنستكه در شرايط حاضر شرايط اوليه براي اجراي اين الگو در سازمان تا حدودي مهيا است. همانگونه كه اشاره سياستگذاري و برنامه ريزي دو ركن از سه ركن اصلي اين الگو است. همانگونه که اشاره شد هر ساله در آغاز فرآیند تهیه و تنظیم بودجه، ستادی بنام ستاد برنامه و بودجه تشکیل می شود که وظیفه این ستاد تعیین اهداف کلان سازمانی و برنامه های سالانه بخش های مختلف سازمانی است. بر این اساس وظیفه تدوین اهداف کلان و برنامه ها که دورکن از سه رکن این الگو است، می تواند از طریق این
ستاد انجام پذیرد. ضمن اینکه این ستاد وظیفه تعیین خطوط بودجه ریزی را نیز بر عهده دارد که وظیفه اتصال برنامه و بودجه و بعبارتی تنظیم بودجه بر اساس برنامه های تدوین شده نیز می تواند از طریق این ستاد صورت گیرد.
همانگونه که اشاره شد، پیاده سازی این الگو بستگی به حمایت مدیران ارشد سازمان و همکاری کلیه بخش های مختلف سازمانی در مراحل مختلف پیاده سازی این الگو، است که در صورت عدم حمایت مدیران ارشد یا عدم همکاری بخش های مختلف سازمان، امکان پیاده سازی ان در سازمان وجود ندارد.
منابع و ماخذ:
1) پيرنيا, حسن, ”ماليه عمومي مالياتها و بودجه“, انتشارات ابن سينا, 1348, ص 235
2) ميرزائي اهرنجاني, حسن. ”اصول تنظيم و كنترل بودجه“ ,انتشارات دانشكده علوم اداري و مديريت بازرگاني دانشگاه تهران (پلي كپي), ص 2
3)آيت اللهي, عليرضا, ”اصول برنامه ريزي“, انتشارات مركز آموزش مديريت دولتي, 1374, ص 111.
4)معاونت امور اقتصادي و برنامه‌ريزي، مباني تئوري بودجه‌بندي در سازمان تأمين اجتماعي، اسفند 81.

فایل : 49 صفحه

فرمت : Word