مقاله کامل موانع و راهکارهای حقوقی واگذاری بانک ها و بیمه ها در فرآیند خصوصی سازی

موانع و راهکارهای حقوقی واگذاری بانکها و بیمهها در فرآیند خصوصیسازی
چکیده
خصوصی‌سازییک روش برای ارتقا کارایی و بهرهوری بنگاههای اقتصادی کشور مبتنی بر ایجاد محیط رقابتی، محو انحصاری دولتی و ایجاد اقتصاد باز با احترام به مالکیت و آزادیها اجتماعی و سیاسی است. خصوصی‌سازی در شرایطی بیشترین تاثیر را دارد که بخشی از یک برنامه وسیعتر اصلاح اقتصادی و توسعه بخش خصوصی باشد. مزایای خصوصی سازی وقتی تامین می‌شود که دولت ایجاد محیط رقابتی را تضمین کند؛ رویههای مناسب برای کاهش هزینه، افزایش کیفیت و حمایت از بنگاه‌های کوچک و متوسط و بازسازی بنگاه‌های دولتی را فراهم کند و قوانین موثری برای کاهش بیعدالتی و فساد تنظیم نماید. باید در نظر داشت که خصوصی کردن شرکت‌های دولتی به خودی خود یک هدف تلقی نمیگردد بلکه ابزاری در جهت تحقق سایر اهداف اقتصادی است. مطلق نمودن سیاست واگذاری شرکتهای دولتی به بخش خصوصی به عنوان راه نجات کشورهای در حال توسعه گریز از تنگناهای موجود این کشورها تلقی میگردد. موانع خصوصی‌سازی در هر کشور با توجه به ساختارهای اقتصادی- سیاسی و فرهنگی و حتی در دورههای مختلف زمانی متفاوت می‌باشد. اما میتوان به مواردی مشترک از جمله عدم کفایت سرمایه در بخش خصوصی، عدم آمادگی مدیریت در جهت خصوصی سازی، مشکلات قانونی، موانع سیاسی، عدم حمایتهای مناسب از بخش خصوصی و … اشاره کرد.
کلید واژهها:خصوصیسازی، چالشهای خصوصیسازی، بانک، بیمه، اصل 44 قانون اساسی، رشد اقتصادی
مقدمه
در کشور ما با اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قاون اساسی بر مبنایخصوصی‌سازی و کاهش تصدیگری دولت در بخشهای مختلف اقتصادی زمینه را برای گسترش روز افزون بخش خصوصی در سالهای اخیر فراهم نموده است. بررسی تجربه مدیریتی موفق یا ناموفق بخش خصوصی هریک از صنایع و بخشهای اقتصادی میتواند توجیهی برای واگذاری یا عدم واگذاریبانک‌ها و بیمه‌ها به بخش خصوصی باشد. از آنجا صنعت بانکداری یکی از مهمترین بخش های هر اقتصادی به شمار می رود، بانک‌ها به عنوان واسطه منابع پولی در کنار بورس و بیمه از ارکان اصلی بازارهای مالی محسوب میشوند. به دلیل فقدان توسعه لازم بازار سرمایه در ایران، این بخش از اهمیت بیشتری برخوردار است، چرا که در عمل بانک‌ها عهده دار تامین مالی بلند مدت هستنداز طرفی در فرآیند آزادسازی بازارهای مالی و پیوند با بازارهای جهانی، کاهش هزینه ارائه خدمات بانکی از اهمیت زیادی برخوردار است و در این میان ارتقاء بهرهوری و کارایی پیش شرط حصول به چنین هدفی محسوب می‌شود. از دیگر مباحثی که در ارتباط با عملکرد صنعت مطرح گردیده وارد کردن رقابت به بازار بیمه و خصوصی سازیفعالیت‌های بیمهای است. بیمه با تضمین امنیت سرمایههای ملی، کمک در تشکیل بازار سرمایه، تأمین آسایش خاطر تمام افراد جامعه توسط بیمه عمر، تأثیرگذاری بر تجارت خارجی و ایجاد اطمینان برایسرمایه‌گذاریهای ملی به عنوان یک تسهیل کننده در امر توسعه عمل مینماید. بنابراین ملاحظه می گردد که بیمه یک نیاز برای تمام بخش های اقتصادی یک جامعه می‌باشد و دستاندرکاران امور بیمه با تلاش و کوشش مداوم بایستی این نیاز را برآورده نمایند. از همین رو در این پژوهش سعی خواهد شد تا با معرفی خصوصی سازی، موانع و راهکارهای پیش رو در برابر خصوصسی سازیبانک‌ها و بیمه ها مورد مطالعه قرار گیرد.
الف- تاریخچه خصوصی سازی درایران
شروع برنامه‌های خصوصی‌سازی در ایران به دوران سازندگی بر میگردد. پس از انقلاب (که منجر به دولتی شدن بخش عظیمی از اقتصاد ایران شد) به تدریج اندازه دولت بزرگتر شد. در دوران سازندگی و با اجرای سیاستهای تعدیل اقتصادی و پیاده سازی الگوی خصوصی سازی برای برون رفت از بحرانها و دستیابی به رشد اقتصادی مناسب نخستین گامها در جهت کاسته شدن از نقش دولت در بازار و اقتصاد برداشته شد.برای یک خصوصی سازیموفق حداقل نبایدتوان و کارآیی بخش خصوصی از دولت کمتر باشد؛ چرا که در غیر این صورت هدف اصلی ازخصوصی‌سازی که همان افزایش کارآیی است، محقق نمی‌شود. خصوصی‌سازی، تحت عنوان«سیاست تعدیل» از تصویب مجلس پنجم گذشت؛ اما با مشکلات به وجود آمده از آغازین روزهای اجرای آن به فراموشی سپرده شد تا جایی که چاره ای جز تغییر و تبیین اصل 44 نبود. بر این اساس در سال 22 با تشکیل کمیتههای کارشناسی، بحثها پیرامون اصل 44 آغاز شد و سرانجام پس از 9 سال کار مستمر و متناوب نتایج در سال ۲2 به صحن علنی مجمع تشخیص مصلحت نظام ارائه و دو سال بعد نخستین مصوبات آن ابلاغ شد.
ب- اهداف خصوصی سازی
هدف اساسیخصوصی‌سازی افزایش کارایی است که از طریق تجاری ساختن اهدافبنگاه‌های دولتی حاصل میگردد، چرا که نقطه ضعف اصلی این بنگاه‌ها این است که نیروی محرکه برای راندن بنگاه‌های دولتی به سمت سودآوری و کارآیی بیشتر وجود نداشته است.
خصوصی سازی برای تغییر این وضعیت و هدایت بنگاههای دولتی به سمت مصرفکننده پیشنهاد شده است.
معیار اصلی در خصوصی‌سازی کشورهای غرب این بوده است که آیا خصوصی‌سازی باعث افزایش کاراییمی‌شود یا خیر؟ در خصوصی‌سازی همیشه هدف این بوده است که شکل و ماهیت شرکت دولتی از حالت انحصاری خارج شده و به شکل رقابت عمل نموده، در این صورت است که این شرکت میتواند در جهت افزایش کارآیی گام بردارد. بدین ترتیب ملاحظه می‌شود که اگر در صدد تحقق اهدافی از قبیل تحقق منافع عمومی و مصلحت عمومی از طریق افزایش کارآیی باشیم، این کارآیی در شرایط وجود رقابت قابل حصول است نه شرایط انحصار. بنابراین واگذاریشرکت‌های دولتی حتماً بایستی همراه با ایجاد شرایطی رقابتی در بازار باشد و اگر این واگذاری نتواند شرایط رقابتی را حاکم نماید در این صورت بهتر است شرکت در کنترل دولت باشد تا بخش خصوصی، زیرا انحصار دولتی بدلیل اینکه ملاحظات کشوری را تا حدی میتواند در نظر بگیرد مناسبتر از انحصار خصوصی است که تنها در فکر سود و منابع خود است. بطور کلی مهمترین اهداف خصوصی سازی به سه دسته تقسیم می شود:
قطع دخالت مستقیم دولت در فعالیت‌های اقتصادی و در میزان مسئولیت آن در زمینه مدیریت.
کاهش هزینههای بودجه دولت که در نتیجهبکارگرفتن سوبسیدها وپرداخت هزینههایسرمایهای ایجاد می‌شود.
بالا بردن سطح رقابت و بهبود در کارآیی عملیات بنگاههای اقتصادی که مستلزم سرمایهگذاری جدید را احتمالاً افزایش اشتغال باشد.
علاوه بر اهداف اساسی و اصولی فوق، اهداف جانبی بسیاری وجود دارد که هر یک دارای اهمیت خاص خود می‌باشد و در هنگام خصوصی سازی باید مورد ارزیابی درست قرار گیرد.
ج- روشهای خصوصی سازی
روشهای متعدد و متنوعی برای واگذاری سهام بنگاه‌ها و موسسات بخش دولتی به بخش خصوصی وجود دارد. اما راهبردهای کلی جامعه (اهداف ملی)، برنامه‌های اقتصادی، اهداف خصوصی سازی و امکانات، محدودیتها، مشکلات و تنگناهای عملی است که در هر کشور روشهایخصوصی‌سازی راتعیین و دیکته میکند. روشهایخصوصی‌سازی از انتقال صد در صد مالکیت سهام واحدها تا انتقال درصد کمی از مالکیت سهام واحدهای دولتی در نوسانند و حتی در برخی موارد بدون انتقال هیچ گونه مالکیتی فقط اقدام به واگذاری مدیریت و نحوه اداره بنگاه ها و موسسات می گردد.
به طور کلی میتوان برای واگذاری سهام واحدها و خصوصی‌سازی دو روش کلی خصوصی همراه با واگذاری مالکیت و خصوصی سازی بدون واگذاری مالکیت را نام برد:
1-خصوصی‌سازی همراه با واگذاری مالکیت
مهمترین و متداولترین روشهایی که برای واگذاری مالکیت بنگاه‌های دولتی استفادهمیشوند، عبارتند از:
2-1-عرضه عمومی سهام واحدهای دولتی
برای اجرای این روش از مکانیزم بازار بورس اوراق بهادار استفاده می شود و از این طریق دولت تمام یا قسمتی از سهام مالکیت خود را بدون قید و شرط به عموم مردم میفروشد. و اگر شرکت نیاز به تجدید ساختار قبل از فروش داشته باشد، این تغییر پیش از عرضه سهام صورت میپذیرد. البته این روش در مورد واحدهایی مفیداست که در درجه اول بهصورت سهامی عامباشند و در درجه دوم از نظر قانونی، سودآوری و وضعیت مالی و …. دارای وضعیت رضایتبخشی باشند و بتوانند خود را با شرایط و مقررات جاری جامعه
تطبیق دهند. در نتیجه با اینروش آحاد مردم امکان مشارکت پیدا میکنند و میتوانند از پس اندازهای کوچک و بلااستفاده خود استفاده کنند.
2-2-فروش خصوصی سهام
از این روش در زمانی که کشو بازار بورس اوراق بهادار فعال ندارد یا عملکرد آن از کارایی خوبی برخوردار نیست، استفاده میکنند و از این طریق دولت تمام یا قسمتی از سهام متعلق به خود را به یک یا چند نفر متقضای حقیقی یا حقوقی از قبل تعیین شده میفروشد. سرعت انجام این روش از سایر روش های خصوصی سازی بیشتر است و معمولاً در روش فروش خصوصی سهام از دو شیوه مذاکره و مزایده استفاده می شود.
فروش خصوصی سهام حتما باید در چارچوب ضوابط قانونی باشد و به همین جهت در برخی از کشورها، آیین نامه هایی طراحی و تدوین شده که روش تعیین قیمت سهام، نحوه انتخاب خریداران، چگونگی تأمین مالی و اعطا تسهیلات را مشخص میکنند. ولی با وجود تمام این مسایل نحوه انتخاب خریداران، تعیین قیمت عادلانه و بیکاری پرسنل بعد از واگذاری از مشکلات مهم این روش هستند.
2-3-سرمایهگذاری جدید بخش خصوصی در واحدهای دولتی
این روش، روشی برای بازسازی و تقویت شرکت های دولتی است و دولت اقدام به کاهش و صرفه جویی در مخارج عمومی و جذب نقدینگی و افزایش سرمایه شرکت‌های دولتی از طریق انتشار سهام جدید و فروش آن به بخش خصوصی میکند. یعنی دولت سهام خود را واگذار نمیکند، بلکه سهام جدید را به بخش خصوصی میفروشد و در واقع بنگاه های اقتصادی دولتی به شرکت‌های مرکب از سهامداران دولتی- خصوصی تبدیل میشوند. و به دلیل مشارکت بخش خصوصی در مدیریت این شرکت‌ها به کارایی آنها افزوده می‌شود.
2-4-فروش دارایی های شرکت یا موسسه دولتی
در کلیه روشهای قبلی خصوصی سازی، سهام بنگاه‌ها و موسسات دولتی جهت فروش بهبخش خصوصی عرضه میشد. اما دراین بخش بهجای فروش سهام بنگاه‌های دولتی، داراییهای آنها به فروش میرسد. از این روش هنگامی استفاده می‌شود که شرکت‌های دولتی از چنان مقیاس بزرگی برخوردار هستند که قادر به ادامه فعالیت خود نیستند و به علل متعدد از جمله ضعف مدیریت، عدم کنترل صحیح، ریخت و پاش فراوان، کمبود نیروی متخصص، عدم سرمایه کافی و قدیمی بودن ماشین آلات و تجهیزات و … فعالیت آنها غیر کارا و همراه با زیان است.
لذا لازم است دولت به قصد صرفهجویی در هزینهها و جلوگیری از اتلاف منابع ابعاد واحدهای تحت تملک خود را کوچک کند و بعضی از داراییهای ثابت و ماشینآلات آنها را بفروشد.
د. تجزیه واحدهای بزرگ دولتی به واحدهای کوچک تر
چنانچه شرکت دولتی به صورت مجموعه ای بزرگ و ناهمگن و فاقد جذابیت لازم برای واگذاری به بخش خصوصی باشد، میتوان با تجدید سازمان و ساختار، آن را به چند شرکت با هویت جدید تجزیه نمود که هر یک از دارای شخصیت حقوقی مجزا بوده و سپس اینشرکت‌های جدید را به بخش خصوصی واگذار نمومد. در ضمن از این روش هنگامی که یک واحد دولتی قدرت انحصاری زیادی دارد به منظور خارج کردن آن از حالت انحصار میتوان استفاده کرد.
هـ. فروش شرکت به کارکنان و مدیران
این روش در اکثر کشورهایی که دست به خصوصی‌سازی زدهاند به کار گرفته شده و به عنوان یکی از روشهای مهم معرفیمی‌شود. در این روش مدیران و کارکنان شرکت تمام یا درصد قابل توجهی از سهام شرکت را خریداری میکنند و در صورتی که توان مالی برای خرید شرکت نداشته باشند. دولت
می تواند از طریق اعطای وام یا فروش اقساطی سهام، واگذاری را انجام دهد. انتظار این است که مدیران و کارکنان موسسات و بنگاه های دولتی به خاطر آشنایی که با وضعیت کلی موسسات دارند بتوانند عامل بهبود مدیریت و افزایش کارایی در این واحدها شوند.
2. خصوصیسازی بدون واگذاری مالکیت
معمولاً سیاستگذاریهای دولت در ارتباط با خصوصی‌سازی واحدهای اقتصادی بر اساسمجموعهای از روشها دنبال می‌شود که از فرایند این تکنیکها موسسات اقتصادی دولتیمشخصی خصوصی میشوند و سایر موسسات درکوتاه مدت و یا حتی در بلند مدت در بخش دولتی باقی میمانند. غالباً آن دسته از موسسات اقتصادی که به موسسات اساسی و استراتژیک معروفند، بنا به دلایل مختلفی در بخش دولتی نگاه داشته میشوند، در چنین مواردی دولت سعی میکند که با بهبود روشهای عملیاتی، کارایی را افزایش دهد، به این معنی که با به کارگیری انضباط حاکم بر بازار، عملیات آنها را اقتصادی کند. یعنی انضباط اقتصادی که مشخصه بخش خصوصی است در موسسه اقتصادی دولتی پیاده به کار گرفته شود.
مهمترین روشی که برایخصوصی‌سازی بدون واگذاری مالیکت مورد استفاده قرار میگیرد، روش عقد قرارداد واگذاری مدیریت یا اجاره واحدها به بخش خصوصی است. هرگاه دولت تنها قصد واگذاری اداره واحدهای خود را داشته باشد از طریق عقد قرارداد مشخصی طی یک دوره معین، در ازای حقالزحمه تعیین شده؛ مدیریت، تکنولوژی، انضباط حاکم بر واحدهای بازار، مهارت ها و تجربه های بخش خصوصی را وارد واحدهای دولتی میکند بنابراین در این روش هیچ گونه
مالکیتی انتقال نمییابد و تنها به واگذاری مدیریت اکتفا می‌شود.
و- شیوه های خصوصی سازی بانک ها توسط دولت ها
دولتها برای یافتن این موضوع که چگونه و به چه شیوهای باید بانک‌های دولتی را خصوصی کنند با مباحث زیر مواجه میباشند:
انتخاب روش خصوصی سازی(فروش دارایی ها، عرضه سهام به صورت عام و یا صدور و عرضه کوپن که در برخی از اقتصادهای در حال انتقال متداول بوده است).
چگونگی انتقال مالکیت دولتی سیستم بانکی(بخصوص در کشورهای سابق کمونیستی در اروپا که بانک‌های مرکزی وظایف بانک‌های تجاری را نیز انجام میدادند).
بحث درخصوص کیفیت بسیار پایین پرتفولیت وامبانک‌ها وکوتاهی صورتگرفته در اینزمینه (به بیان دیگر، تجدید ساختار بانک‌های تجاری و نحوه برخورد با مطالبات مشکوک-الوصول).
نحوه افزایش و بهبود استعداد مدیران در سیستم بانکی.
جذب سرمایه و تخصص از بیرون سیستم (اغلب از خارج) و تزریق آن به سیستم بانکی. دولتها اغلب یکی از چهار شیوه زیر را برایخصوصی‌سازی بر میگزینند:
1- فروش داراییها
در این حالت دولت مالکیت خود در شرکت‌های دولتی را به یک شرکت خصوصی موجود و یا گروهی از سرمایه‌گذاران میفروشد. این روش همانند روش سنتی مورد استفاده در
معاملات مربوط به شرکت‌های غیر دولتی در بازار سرمایه خصوصی است.
دولت در این روش ممکن است کل یا بخشی از شرکت‌های دولتی را واگذار کند. در این روش معمولاً از شیوه حراج استفاده می‌شود ولی در برخی اوقات داراییها نیز مستقیماً به سرمایه گذاران خصوصی فروخته میشوند.
2- عرضه سهام به صورت عام
در این روش دولت سهام بانک‌های تحت تملک خود را در بازارهای سرمایه به سرمایه-گذاران جزء و حقوقی(موسساتی) واگذار میکند. این روش رایج ترین و کم هزینه ترین و از نظر اقتصادی مهمترین روش خصوصی سازی در کلیه کشورها به استثنای کشورهای کمونیستی سابق بوده است. در سال 1997 در 59 کشور جهان دولتها با استفاده از این روش توانستهاند بیش از 446 میلیارد دلار از بابت 630 مورد خصوصی‌سازی کسب درآمد کنند.
تحقیقات نشان میدهد که از روش فوق در اکثر کشورهای در حال توسعه و کشورهای پیشرفته استفاده شده است.
خصوصی‌سازی از طریق انتشار کوپن (خصوصی‌سازی به روش ووچر یاخصوصی‌سازی انبوه)
این روش، متداول ترین روش مورد استفاده درکشورهای کمونیستیسابق دراروپا، همچون روسیه، جمهوری چک، لهستان و مجارستان بوده و کوپنهای صادره در ارتباط باخصوصی سازیبانک‌ها در سطح وسیعی بین مردم توزیع شده است. این روش عمدتا شبیه روش عرضه سهام به عامه مردم بوده و تفاوت اصلی آن رایگان بودن کوپن ها و یا قیمت پایین آنها می‌باشد.
خصوصی‌سازی به روش فروش سهام به مدیریت یا کارکنان بسیاری از کشورها به منظور انتقال مالکیت بنگاه‌های دولتی به کارکنان و مدیران، اینروش را بکار گرفته اند.

فایل : 31 صفحه

فرمت : Word