مقاله کامل مفهوم شناسی قرارداد اداري با تأکید بر موانع نهادینه شدن آن در ایران

مفهومشناسی قرارداد اداري با تأکید بر موانع نهادینه شدن آن در ایران
چکیده
در نوشتار حاضر مفهوم قرارداد اداري در نظامهاي حقوقی فرانسه، ایران و انگلستان با تأکید بر موانع نهادینه شدن این مفهوم در نظام حقوقی ایران، به بحث گذاشته شده است. در آغاز به بیان قرارداد اداري از دیدگاه صوري پرداخته شده و چنین نتیجهگیري شده است که هر سه نظام حقوقی از رویکرد واحدي تبعیت میکنند؛ مگر در مورد دادگاه‌هاي صلاحیتدار رسیدگی به پرونده‌هاي این گونه قراردادها که از این حیث در فرانسه دادگاه‌هاي اداري واجد صلاحیت رسیدگی میباشند در حالی که در ایران و انگلستان دادگاه‌هاي دادگستري مرجع صلاحیتدار رسیدگی به حساب میآیند. در قسمت دوم از دیدگاه ماهوي اصطلاح حقوقی قرارداد اداري در هر سه نظام حقوقی مورد بررسی قرار گرفته و این نتیجه حاصل شده است که در فرانسه، مفهوم این گونه اعمال طرفینی در بردارنده نهاد حقوقی با اصول و قواعد خاص و مستقل از قراردادهاي حقوق خصوصی میباشد در حالی که در انگلستان و ایران در نگاه نخست عموم قراردادها مشمول اصول و قواعد حقوق عام قراردادها میباشد. با این حال، نهاد ‌قانون‌گذاري این دو کشور به نوعی به تبعیت از الگوي فرانسوي قرارداد اداري، اسنادي را به تصویب رسانده است که از نظر چیستی مشابه قراردادهاي اداري فرانسه بوده است و علیرغم تفاوت واژگانی، اشتراکات کارکردي بین عبارات قرارداد اداري فرانسه، قرارداد عمومی ایران و قرارداد عمومی یا حکومتی انگلستان موجود است. با این وجود، فهم و تفسیر خصوصی اعمال قراردادي در آراي قضایی ایران، امکان نهادینه شدن مفهوم قرارداد اداري در ایران را نداده است.
کلیدواژه‌ها: قرارداد اداري، خدمت عمومی، قرارداد عمومی، نظام حقوقی، دولت.
مقدمه
در زبان حقوقی اعمال طرفینی در اشکال مختلف و با عناوین گوناگون همچون موافقتنامه، قرارداد، پیمان و عقد، بخش عمدهاي از روابط اشخاص را تشکیل داده است. آن چنان که از مفهوم اعمال حقوقی دو جانبه بر میآید طرفین چنین روابطی، چارچوب حقوق و تکالیف خویش را در قالب یکی از نهادهاي حقوقی قرار میدهند که اصطلاحاً به» قانون« حاکم بر طرفین تعهد معروف میباشد؛ قانونی که موجب آثار ونتایج حقوقی میباشد. اگر بپذیریم که واژگان حقوقی از سر تفنن و ذوق فردي اشخاص به وجود نیامده بلکه داراي بار معنایی خاصی در حوزه حقوق و تعهدات میباشند؛ این را نیز میپذیریم که هر تأسیس حقوقی مستقل، در عین اشتراك با سایر نهادهاي حقوقی، داراي اصول و قواعد ویژهاي است که در قلمرو خویش داراي بار معنایی معینی است. از جمله این نهادها، نهاد »قرارداد اداري« است که موضوع بحث نوشتار حاضر را تشکیل میدهد. چنین اصطلاحی از محصولات دولت مدرن ملی است. گفته میشود در این دوره همسو با تحولات بنیادین در عرصه‌هاي مختلف حیات اجتماعی و به پشتوانه ایده قرارداد اجتماعی، نوعی از دولت به وجود آمده است که از نظر برخی به عنوان »دولت قراردادي1 « شناخته میشود.2 سطح روابط قراردادي چنین دولتی امروزه هم به لحاظ کمی و هم از نظر کیفی به صورت فزایندهاي گسترش یافته است؛ به نحوي که بعضی حقوقدانان از »اداره قراردادي« سخن به میان آوردهاند. قراردادهاي اداري در آغاز همانند سایر اعمال حقوقی دوجانبه، از پیامدهاي اصل آزادي اراده یا حاکمیت اراده در تنظیم روابط معاملی اشخاص فرض میشوند که ابتدا در قرن نوزدهم در نظام حقوقی فرانسه مطرح گردید و کمکم به عنوان یک نهاد حقوقی
پذیرفته شد. در ادامه متناسب با سایر اصول و قواعد حقوقی محدوده آن تعریف، ترسیم و به بالندگی رسیده است. این در حالی است که در نظام کامنلاي انگلستان چنین نهاد حقوقی از آغاز با مخالفتهایی مواجه بوده است و حقوقدانان این کشور و در رأس آن دایسی مخالف این نهاد حقوقی بود‌ه‌اند؛ هر چند که به نظر میرسد در طول قرن بیستم، به ویژه از نیمه دوم این قرن، چنین مقابله نظري در برابر نوعی از عملگرایی با محدودیتهاي فزاینده مواجه بوده است. اما در این بین، تبیین موضع نظام حقوقیایران داراي پیچیدگی خاصی بوده و نوعی سردرگمی و امتناع در این نظام موجود است؛ چرا که بخشی از نظام حقوقی ما چنین نهادي را شناسایی کرده است و آن مقاومت نظري که حقوقدانان انگلیسی در برابر نهاد قرارداد اداري داشت‌ه‌اند، از جانب برخی از حقوقدانان ایرانی مشاهده نمیشود؛ اما در سایر عرصه‌ها، مشخصاً در نظام قضایی، دیدگاه قضایی بر تبعیت عموم پرونده‌هاي قراردادي از اصول و قواعد عام قراردادهاي خصوصی بوده است.
گفته میشود قرارداد اداري ذیل قلمرو حقوق عمومی معنا و مفهوم پیدا میکند و در این حوزه، اصول و قواعد حقوق خصوصی متناسب با نیازهاي مربوط به رفاه عامه، منافع عمومی و خدمات عمومی تعدیل میگردد. بر این مبنا مفهومشناسی قرارداد اداري ضرورت پیدا میکند. اهمیت پرداختن به این موضوع زمانی دو چندان میگردد که ما از منظر مقایسهاي در صدد تبیین رویکردهاي اشتراکی و افتراقی این مفهوم نزد نظامهاي مورد مقایسه بر آییم.
در نوشته حاضر در صددیم که از دیدگاه تطبیقی، مفهوم قراردادهاي اداري را در نظامهاي حقوقی انگلستان، ایران و فرانسه به بحث بگذاریم. بر این اساس مهمترین
سوال مقاله این است: مفهوم قرارداد اداري در نظامهاي حقوقی ایران، فرانسه و انگلستان، با تأکید بر موانع نهادینه شدن این مفهوم در ایران، چیست. در پاسخ به این سوال، از دیدگاه تطبیقی، نخست به تبیین قرارداد اداري از نگاهشکلی میپردازیم. در ادامه از دیدگاه ماهوي به مفهوم‌شناسی قراردادهاي اداري در نظام حقوقی کشورهاي سهگانه، اشاره میکنیم.
1- مفهومشناسی شکلی
از این منظر، معناي صوري چنین عمل حقوقی محل تأکید است که بر مبناي آن، کلمه »قرارداد« مضاف براي واژه »اداري« به حساب میآید و لفظ »اداري« نقش مضافالیه را دارد. به یک اعتبار چنین دیدگاهی را میتوان به نگاه واژهشناختی نیز تعبیر کرد که بر اساس آن، قرارداد اداري متناظر با عقود و معاملات منتسب به اداره است و حرف »ي« در آخر کلمه »اداري«نیز یايِ نسبت است. از این دیدگاه، امکان توجه دقیق به ماهیت قرارداد اداري به وجود نمیآید و سطح بحث حداکثر در تبیین معناي شکلی باقی میماند؛ بدون آنکه در آن بر مفاد، شروط و آثار قرارداد توجه یا تأکیدي شده باشد. لذا امکان دارد بین عبارت »قرارداد اداري« و »قرارداد اداره« تفاوت اساسی ملاحظه نشود و عبارت نخستین به عبارت دومی تقلیل معنایی پیدا کند. در حالی که از نظر معنا و مفهوم در نگاه حقوقدانان حقوق عمومی این دو عبارت با یکدیگر تفاوت‌هایی دارند و نمیتوان این دو را همانند هم تلقی کرد. به زبان منطقیون، منطقیون، میتوان رابطه این دو عبارت را نسبت عموم و خصوص مطلق دانست و از این حیث قرارداد اداره اعم از قرارداد اداري است. گفته میشود در این سطح از برداشت، سوابق و سنت تاریخی هر سه نظام حقوقی مورد مطالعه با همدیگر همسو و همراستا بوده است
و از این حیث تفاوت اساسی بین آنها موجود نیست که در ادامه هر یک را جداگانه به بحث میگذاریم.
1 -1 . فرانسه
از حیث تاریخی نخستین اسناد قانونی راجع به قراردادهاي اداري این کشور، بعد از انقلاب کبیر 1789 به تصویب رسید. لذا منشأ آغازین تاریخ قراردادهاي اداري هم از نگاه شکلی و هم از دیدگاه واژهشناختی به تحولات قرن نوزدهم برمیگردد. در اوت 1970 در مقرره 1924 که با فرمان 16 فروکتیدور سال سوم تکمیل شد، اصل جدایی مراجع اداري و قضایی بنیان نهاده شد؛ اصلی که بر اساس آن، محاکم قضایی از هرگونه اعمال صلاحیت در امور اداري که موجب »برهم ریختن عملیات هیأت اداري« گردد، منع شدند. البته بنیان چنین وضعیتی در فهم فرانسوي از اصل تفکیک قوا نهفته است. از نخستین اسنادي که موجب طرح عنوان قرارداد اداري در این کشور گردید میتوان به قانون مربوط به پیمانهاي ساختمانی دولت، اشاره کرد. به نحوي که براي حل و فصل اختلافات طرفین این گونه قراردادها، مرجعی جدا از دادگاه دادگستري تعریف شد و کمکم زمینه را براي شکلگیري عنوان قرارداد اداري فراهم نمود. ادامه چنین رویهاي به ویژه با ‌شکل‌گیري کمیسیون ترافعات در شوراي دولتی در سال 1806 به عنوان فرآیند غیرقابل بازگشت شناسایی شد هر چند که در طول قرن 19 لیبرالهاي این کشور نه تنها با نهاد شوراي دولتی بلکه با دستاوردهاي آن در حوزه قراردادهاي اداري مخالف بودند. با این حال با کمک نظري علماي حقوق عمومی این کشور و نیز انتقادات سازنده و منصفانه کسانی همچون دوتوکویل بوده است که در نهایت این عبارت را در عالم حقوق بیش از پیش تشریح و شفاف نموده و در واژگان حقوقی نهادینه کرد.
1 -2 . انگلستان
در انگلستان معادل عبارت قراردادهاي اداري، »قراردادهاي عمومی« و »قرارداد حکومتی« بوده است. در این عبارات، واژگان »عمومی« و »حکومتی« نقش مضافالیه را براي کلمه »قرارداد« دارند. از منظر شکلی چنین اعمال حقوقی شامل عقود، تعهدات و معاملاتی است که طرف عمومی یا دولتی قرارداد با اشخاص خصوصی منعقد میکند. رویه ‌قانون‌گذاري انگلستان گویاي آن است که از قرن نوزدهم به اقتضاي منافع عمومی قوانین مختلفی در خصوص تنظیم روابط معاملی اشخاص عمومی با اشخاص خصوصی به تصویب رسیده است. در آثار حقوقدانان این کشور در سایه آراي دایسی، نوعی از تأخیر زمانی ملاحظه میشود به نحوي که تا قرن بیستم در نگاه معمول حقوقدانان این کشور، عموم قراردادها ذیل قراردادهاي حقوق خصوصی بوده است و از قرن بیستم است که با ظهور نظریه دولت رفاه توجه به قراردادهاي عمومی و حکومتی بیشتر میشود و از حیث تعداد و گستره افزایش پیدا میکند.
1 -3 . ایران
در سنت حقوقی ایران، عبارات »قرارداد اداري «، »قرارداد عمومی« و »قرارداد یا معاملات دولتی« از بعد از انقلاب مشروطه مطرح بوده است. در اینجا نیز واژگان »اداري، عمومی و دولتی« مضافالیه لفظ »قرارداد یا معامله« به حساب میآیند. میتوان گفت عبارت قرارداد اداري یک اصطلاح فرانسوي بوده که توسط برخی حقوقدانان ما از سنت رومیژرمنی اخذ شده است و در برخی آثار مرز این عبارت با عبارت »قرارداد عمومی«ظاهراً رعایت نشده است. در جاي دیگري قرارداد عمومی و دولتی یکسان تعریف شده است. البته در جاي دیگري قرارداد اداري و عمومی نیز یکسان تلقی شده و تعریف واحدي ارائه شده است. حتی
در خصوص نسبت آنها با نظام حقوقی ما توضیح کافی داده نشده است و صرفاً بهرجمهت و ذکر آنها در نظام حقوقی بسنده شده است. از نخستین این آثار، میتوان به نوشته‌هاي دهه‌هاي پیشین اشاره داشت که در آن قراردادهایی همچون مقاطعه و امتیاز به عنوان مصادیقی ازقراردادهاي اداري ذکر شده است. استاد طباطبائی نیز در تعریف قرارداد اداري، عیناً تعریف دولوبادر فرانسوي را در دایره واژگان ایران مطرح کرده است و در آثار نویسندگان دیگر به نوعی مضمون چنین تعریفی ادامه یافته است.در برخی از آثار نیز از معاملات اداره سخن به میان آمده است که از طریق آن اداره با اشخاص در خصوص انجام خدماتی یا انجام کارهاي ساختمانی قرارداد منعقد میکند.5 یا این که گفته شده است این گونه قراردادها، قراردادهایی هستند که یکی از طرفین معامله »اشخاص حقوقی حقوق عمومی« است. در برخی آثار نیز قرارداد اداري هممعنا با قرارداد دولتی یا حسب مورد »پیمان عمومی« تعریف شده است. در کنار دیدگاه‌هاي حقوقدانان، ‌قانون‌گذار نیز اسنادي گوناگونی را در این خصوص به تصویب رسانده است. در نگاه ‌قانون‌گذار روابط معاملی دولت با عبارت »معاملات دولتی« شناخته شده است. از نخستین آنها میتوان به »قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی« مصوب 1348 و »آییننامه معاملات دولتی« مصوب 1349 اشاره کرد. در ادامه در اصل 49 قانون اساسی عبارت »مقاطعهکاريها و معاملات دولتی« بکار رفته است. در »قانون محاسبات عمومی کشور« مصوب 1366 نیز عبارت »معاملات دولتی« ذکر شده است.
1 -4. وجوه اشتراك و افتراق شکلی
با توضیحات داده شده در بالا مشخص است که نگاه شکلی به قرارداد اداري، رویکردها را عموماً در تعاریف صوري
محدود ساخته و به لفظ بیش از مفهوم بها میدهد. لذا توجه دقیقی به ماهیت و معناي حقوقی کلمه نشده و مسأله در حد ریشه‌یابی صوري و گاهی لغوي باقی مانده یا متوقف میشوند. بر این اساس، حوزه‌هاي اشتراکی و افتراقی نظامهاي حقوقی ‌سه گانه را میتوان به این قرار ذکر کرد؛ اول، از حیث مشابهت، هر سه نظام حقوقی بالا، براي تبیین رابطه قراردادي اشخاص عمومی یا دولت یا حکومت با سایر اشخاص، عبارات و اصطلاحاتی را بکار میبرند که توضیحاتآن در بالا آمد. دوم، از حیث تفاوت، مهم ترین آن به پیروي نظام‌هاي حقوقی مورد بحث از نظامهاي قضایی تکپایه و دوپایه مربوط میشود. به این صورت که فرانسه از الگوي دوپایه پیروي کرده و انگلستان و ایران در نگاه نخست از الگوي تکپایه تبعیت میکنند. بر این اساس در فرانسه دادگاه‌هاي اداري و در رأس آن شوراي دولتی مرجع صلاحیتدار ذاتی رسیدگی به پرونده‌هاي مربوط به قراردادهاي اداري میباشد. به استناد اصل 53‌ قانون اساسی از آغاز قرن نوزدهم صلاحیت قوه قضاییه در رسیدگی به اعمال قراردادي قوه مجریه نفی گردید و به اتکاي رویکرد عدالت تحفظی چنین اختلافاتی از سال 1806 به کمیسیون ترافعات شوراي دولتی واگذار گردید. اما به موجب قانون سال 1872 نظام عدالت تفویضی جایگزین نظام عدالت تحفظی گردید و لذا شوراي دولتی صلاحیت نخستین صدور رأي به نام ملت فرانسه را پیدا کرد. فرآیند تکمیل و استقلال کامل شوراي دولتی از کنترل نظام »وزیرقاضی« با رأي »کادوت« اتفاق افتاد که بر مبناي آن اشخاص از همان آغاز اهلیت طرح دعوا را نزد شوراي دولتی پیدا کردند. از این زمان به بعد، رسیدگی مستقل و کامل به قراردادهاي اداري در صلاحیت کامل شوراي دولتی مستقر شد.
آراي گوناگون شوراي دولتی مؤید استمرار این امر میباشد. برخلاف فرانسه، در نگاه نخست به نظر میرسد که در انگلستان و ایران دادگاه‌هاي دادگستري صلاحیت عام رسیدگی به عموم قراردادها را دارند. در این صورت، در قراردادهاي حکومتی، عمومی و دولتی طرفین قراردادها جهت احقاق حق خویش میتوانند به دادگاه‌ها شکایت کنند.6 مهمترین دلیل چنین تفاوتی را میتوان در سنت تاریخی و نوع نگاه به مفهوم اصل تفکیک قوا جستجو کرد. در انگلستان نگاه متناظر با اصل تفکیک قوا صرفاًبه تفکیک ماهوي وظایف معطوف بوده است و تفکیک شکلی قوا شناسایی نگردیدهاست. لذا عموم اعمال قراردادي دولت مشمول نظارت قوه قضائیه تعریف شده و دادگاه‌هاي دادگستري به تأسی از اصل حاکمیت قانونِ دایسیمجازند به کلیه اعمال حقوقی اداره رسیدگی کنند. در ایران نیز به غیر از پرونده‌هاي استخدامی (موضوع ماده 10 قانون دیوان عدالت اداري)، در عمل دادگاه‌هاي دادگستري به استناد اصل 159 قانون اساسی و قانون آیین دادرسی مدنی و آراي وحدت رویه دیوان عدالت اداري، خود را مرجع صالح رسیدگی به پرونده‌هاي مربوط به همه اعمال قراردادي اشخاص عمومی و خصوصی می دانند. هر چند که چنین استدلالی با منطق و روح حاکم بر اصل 173 منافات دارد؛ چرا که در این اصل، دیوان عدالت اداري مرجع رسمی رسیدگی به مطلق اعمال، اقدامات، تصمیمات »مأمورین یا واحدها« ذکر شده است و هیچ گونه قیدي بر آن وارد نشده است. البته شاید بتوان ادعا کرد که غلبه و سیطره برداشت فقه امامیه بر فهم نظام حقوقی ما سایه انداخته و از گذشته امکان صلاحیتیابی دیوان عدالت اداري با امتناع مواجه بوده است. گو اینکه در ماده 2 قانون شوراي دولتی مصوب سال 1339 اعمال قراردادي دولت از صلاحیت شورا خارج گردیده

فایل : 35 صفحه

فرمت : Word