مقاله کامل عملكرد و معايب و محاسن شوراهاي حل اختلاف

عملكرد و معایب و محاسن شوراهای حل اختلاف
چكیده
شورای حل اختلاف نهادی است نوپا كه بر اساس ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از سال ۱۳۸۱ تأسیس شده و به تدریج در سراسر كشور توسعه یافته است. این شورا به برخی از دعاوی حقوقی مدنی و كیفری رسیدگی میكند. درآییننامة ی تشكیل شوراهای حل اختلاف، حدود صلاحیت این شوراها بیشتر ناظر به امور حقوقی است و تعداد پرونده های حقوقی ای كه در این شوراها رسیدگی میشود بیشتر ازپرونده‌های كیفری است. با در نظر گرفتن مقررات مربوط به این شوراها و فعالیت آنها در چند سال اخیر می‌توان نقاط قوت یا ضعف این نهاد را ارزیابی كرد. رسیدگی به دعاوی حقوقی در شورای حل اختلاف از جهاتی نسبت به رسیدگی دادگاه، دارای امتیاز است اما از طرف دیگر، رسیدگی به دعوا در شورای مذكور با ایراداتی مواجه است كهمیتوان بابرنامهریزی صحیح و تصویب مقررات جدید این ایرادات را برطرف كرد. در این مقاله ،محاسن و معایب شوراهای حل اختلاف نسبت به محاكم قضایی در رسیدگی بهپرونده‌های حقوقی مورد بررسی قرارمیگیرد.
مقدمه
دین مبین اسلام بر منزلت شورا تأكید فراوان نموده است. آیات و روایات بیشماری بر این موضوع دلالت دارد از جمله آیه شریفه 38 ازسوره مباركه شورا آن جا كه می‌فرماید :” و آنان كه امر خدا را اطاعت و اجابت كردند و نماز برپا داشتند و كارشان را با مشورت یكدیگرانجام دادند.از آنچه روزی شان كردیم به فقیران انفاق كردند.“ و آینه ۱۵۹ سوره آل عمران در سفارش پیامبر به مشورت با اهل ایمان ” بر آنان ببخشای و بر ایشان طلب آمرزش كن و در امور با
ایشان مشورت نما و آنگاه كه تصمیم گرفتی توكل بر خدا كن كه خداوند توكل كنندگان را دوست دارد”.
پیامبر و ائمه معصومین نیز بر انجام امور با مشورت و شورا تأكیدداشته اند. از جمله حضرت علی (ع) كه در باب شورا فرامین خارج از شما داشته و چنین فرموده اند.” من شاور الرجال شاركها فی عقولها ”.شریك است )درجایی دیگر مشورت كردن را موجب دوری از استبداد دانسته و چنین بیان داشته اند : ”انسان همینكه خود را در سطح مشورت قرار داد از استبداد دور شده است ”. مقرر داشته است “:طبق دستور قرآن كریم :”وامرهم شوری بینهم “و ”شاورهم فی الامر “ شوراها : مجلس شورای ملی شورای استان ، شهرستان ، شهر، محل، بخش ، روستا و نظایر اینها از اركان تصمیم گیریو اداره امور كشورند. موارد ، طرز تشكیل ، حدود اختیارات و وظایف شوراها را ازاین قانون و قوانین ناشی از آن معین می‌كند.
آیین نامه اجرایی ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی از مواد داوری اجباری و اختیاری است كه با تشكیل شوراهای حل اختلاف با محدوده صلاحیت احصاء شده و زیر نظر قوه قضاییه قصد نیل به اهداف عالیه شوراها رادارد. به طوركلی می‌توان گفت اهداف تشكیل شوراهای حل اختلاف عبارتند از:
جلوگیری از بسط برخی دعاوی ساده به مراجع قضایی و مختومه نمودن آن از طریق مذاكره و به تفاهم رساندن اصحاب دعوی قبل از مطرح شدن در مراجع قضایی.
جلوگیری از تجمع پرونده ها در دادگستری كه ملازمت با ازدیاد كادر اداری و قضایی داشته و با توجه به امكانات فعلی ، رشد جمعیت و بالتبع افرایش رشد دعاوی ، عملاً غیر ممكن است.
رسیدگی سریعتر به دعاوی اختلاف حاصله فیما بین افراد جامعه از طریق داوری به علت مختومه شدن بسیاری از آنها در مراحل اولیه و عدم لزوم ادامه عملیات دادرسی.همچنین از آنجا كه رسیدگی توسط شوراهای حل اختلاف بدون رعایت آیین دادرسی و تشریفات مربوطه می‌باشد لذا در صورت عدم حصول تفاهم ، صدور حكم سریعتر صورت گرفته و دعوی خاتمه پیدامی كند.
كاهش كار مراجع قضایی كه موجب فراغت بال قضات در رسیدگی به دعاوی پراهمیت می‌گردد
طبق ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی كاهش مراجعات مردم به محاكم قضایی و توسعه ی مشاركت های مردمی اهدافاز آنجا كه شورا ، مرجع قضایی نیست ، اقامه دعوی رسیدگی در آنها تابع هزینه های مربوطه از جهت هزینه اقامه دعوی.تجدید نظر خواهی از حكم و حتی مرحله اجرا در مراجع قضایی نبوده و رسیدگی و اجرای حكم به صورت مجانی می‌باشد لذا هدف در این مقاله را می‌توان آشنایی بیشتر مردم با عملكرد و محاسن شورا های حل اختلاف در جامعه شمرد همچنین میتوان افزود كه مشكلات مالی اقشار ضعیف جامعه مانع از اقامه دعوی آنها نمی گردد.
طرح مساله
ماده ی۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌دارد:
»به منظور كاهش مراجعات مردم به محاكم قضایی و در راستای توسعه ی مشاركتهای مردمی، رفع اختلافات محلی و نیز حل و فصل اموری كه ماهیت قضایی ندارد و یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی كمتری برخوردار است به شوراهای حل اختلاف واگذار می‌گردد. حدود وظایف و اختیارات این شوراها، تركیب و نحوه انتخاب اعضای آن بر اساس آیین
نامه ای خواهد بود كه به پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب هیات وزیران و به تأیید رئیس قوه ی قضاییه می‌رسد».
ماده ی۱۳۴ قانون برنامه ی چهارم توسعه ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران عیناً ماده ی۱۸۹ فوق الذكر را برای دوره ی برنامه ی چهارم توسعه نیز تنفیذ و تأیید كرده است. آیین نامه ی اجرایی ماده ی۱۸۹ مذكور در سال ۱۳۸۱ به تصویب رسیده است و بدین ترتیب از سال ۱۳۸۱ به بعد عملاً شوراهای حل اختلاف فعالیت خود را شروع كرده اند به نحوی كه امروزه در اكثر شهرها و روستاهای كشور، این شوراها به حل و فصل پاره ای از اختلافات مردم مشغول هستند.
از لحاظ سابقه ی تاریخی، قابل ذكر است كه در ایران باستان برای جلوگیری از اطاله ی محاكمات قضایی ، برای رسیدگی به دعوا مدتی مقرر بود كه باید در آن مدت حكم صادر می‌شد، در عین حال به طرفین پیشنهاد می‌شد كه از طریق داوری به سازش برسند تا اختلاف بوسیله داور حل و فصل شود. در دوره ی ساسانی نیز شورای داوری برای حل و فصل اختلاف نه تنها در شهرها بلكه در روستاها وجود داشت كه داورها از بین قضات، نجبا، مردان شریف و ماموران مذهبی انتخاب می‌شدند.شورای داوری ، نهادی مانند شورای حل اختلاف بود. در قانون آیین دادرسی مدنی سابق و كنونی ایران، نهاد داوری پیش بینی شده است لیكن با شورای حل اختلاف تفاوتدارد.
ماده ی۷ آیین نامه، حدود صلاحیت شورا را تعیین نموده و در امور حقوقی، حل و فصل برخی دعاوی را به این شورا محول كرده است، از جمله كلیه ی دعاوی راجع به اموال منقول، دیون، منافع، زیان ناشی از جرم و ضمان قهری در صورتی كه خواسته ی دعوا بیش از مبلغ ده میلیون ریال نباشد، خلع ید از اموال غیر منقول، تخلیه ی اماكن مسكونی و
دعاوی راجع به حقوق ارتفاقی از قبیل حق العبور ،حق المجری، مزاحمت، همچنین ممانعت از حق و تصرف عدوانی در صورتی كه اصل مالكیت محل اختلاف نباشد و… در بند بماده ی۷ نیز امور كیفری كه در صلاحیت شورا ست مشخص گردیده است. از آنجاكه اصولاً طبق مقررات قانون آیین دادرسی مدنیطرح دعاوی حقوقی(مدنی) و رسیدگی به آن باید با تشریفات خاصی انجام شود، مقایسه نحوه رسیدگی به دعوای حقوقی در شورای حل اختلاف و دادگاه، نقاط قوت و ضعف شورا را مشخصمیكند و امتیازات و معایب رسیدگی به دعوا در شورا نسبت به محاكم قضایی را معین می‌نماید. مهمترین این امتیازات و معایب بشرح زیر مورد بررسی قرار می‌گیرد:
مبحث اول: امتیازات رسیدگی به دعوای حقوقی در شورای حل اختلاف
با ملاحظه و بررسی ماده ی۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه ی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و مواد آیین نامه ی اجرایی آن و با در نظر گرفتن فعالیت چند سالة شوراهای حل اختلاف،
رسیدگی به دعاوی حقوقی در این شوراها نسبت به محاكم قضایی از امتیازات زیر برخوردار است:
تشریفاتی نبودن رسیدگی به دعاوی
مجانی بودن رسیدگی به دعاوی
كاهش مراجعات مردم به محاكم قضایی و توسعه ی مشاركت های مردمی
الف) تشریفاتی نبودن رسیدگی به دعاوی
در قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی،تعریفی از دعوا ارائه نشده است، لیكن در تعریف دعوا می‌توان گفت كه دعوا عملی است تشریفاتی كه به منظور
تثبیت حقی كه مورد انكار یا تجاوز واقع شده، انجام می‌شود.
ماده ۴۸ قانون آیین دادرسی مدنی مقرر می‌دارد: »شروع رسیدگی در دادگاه مستلزم تقدیم دادخواست می‌باشد…»
ماده ی۵۱ قانون مذكور بیانمیدارد: »دادخواست باید به زبان فارسی در روی برگهای چاپی مخصوص نوشته شده و حاوی نكات زیر باشد: 1- نام، نام خانوادگی، نام پدر، سن، اقامتگاه و حتی الامكان شغل خواهان 2- نام، نام خانوادگی، اقامتگاه و شغل خوانده 3- تعیین خواسته و بهای آن…«. ملاحظه می‌شود كه اولاً: طرح دعوای مدنی(حقوقی) باید در فرم مخصوص باشد. ثانیاً: در تنظیم دادخواست باید نكات مقرر در ماده ی۵۱ رعایت گردد، عدم رعایت این موضوعات ممكن است منجر به صدور قرار رد دادخواست گردد.همچنین در قانون مذكور برای تعیین جلسه ی رسیدگی و دعوت از طرفین و رسیدگی به دعوا تشریفات خاصی مقرر شده است. طبق ماده ی۶۴، چنانچه دادخواست و ضمایم آن كامل باشد، دادگاه پرونده را با صدور دستور تعیین وقت به دفتر اعاده می‌كند تا وقت دادرسی(ساعت و روز و ماه و سال) را تعیین و دستور ابلاغ دادخواست را صادر نماید. وقت جلسه باید طوری معین شود كه فاصله ی بین ابلاغ وقت به اصحاب دعوا و روز جلسه كمتر از ۵ روز نباشد. در مواردی كه نشانی طرفین دعوا یا یكی از آنها در خارج از كشور باشد فاصله بین ابلاغ وقت و روز جلسه كمتر از دو ماه نخواهد بود. مواد ۶۷ تا ۸۳ این قانون در مورد نحوه ی ابلاغ اخطاریه و اوراق دعوا به طرفین می‌باشد. مواد ۹۳ تا ۱۰۴ هم، مقرراتی را درباره ی جلسه دادرسی بیان كرده است.
اینها همه نشان دهنده ی آنست كه طرح دعاوی حقوقی و رسیدگی به آن با تشریفات خاصی همراه است كه عدم رعایت
هریك از این تشریفات با ضمانت اجرا مواجهمیباشد كه ممكن است منجر به مختومه شدن پرونده یا تجدید جلسه رسیدگی، بر حسب مورد گردد.
در مورد شورای حل اختلاف، رعایت این تشریفات، الزامی نیست. به عبارت دیگر، یكی از محاسن شوراهای حل اختلاف، عدم لزوم تبعیت از قواعد و تشریفات دادرسی است كه این امرباعث تسریع در رسیدگی به دعوا می‌شود. بند ۱ ماده ی۱۰ آیین نامه اجرایی شوراهای حل اختلاف مقرر می‌دارد: »۱- رسیدگی در شورا تابع تشریفات قانون آیین دادرسی نبوده و شورا به طریق مقتضی طرفین را دعوت نموده و اظهارات و مدافعات آنان را استماع وخلاصهای از آن را صورتمجلس و به امضای اعضا و طرفینمیرساند…«. ماده ۸ی آیین نامه نیز در مورد شروع رسیدگی بیان داشته است: »شورا به كلیه موارد موضوع صلاحیت خود در صورتی اقدام به رسیدگی می‌نماید كه: الف) درخواست یا شكایت به صورت كتبی و یا شفاهی مطرح شده باشد. موارد شفاهی در صورتمجلس درج می‌گردد…«. با توجه به اطلاق ماده ی مذكور ، درخواست رسیدگی به دعاوی حقوقی و كیفری در شورا را می‌توان به صورت شفاهییا كتبی طرح كرد. البته در عمل برای طرح دعاوی حقوقی در شوراهای حل اختلاف نیز از فرم مخصوص دادخواست استفاده می‌شود. همان طور كه ماده ی۱۰ آیین نامه مقرر داشته است، رعایت تشریفات قانون آیین دادرسی مدنی در رسیدگی به دعاوی حقوقی در شورا لازم نیست، از این رو، اولاً: لزومی ندارد كه طرفین دعوا از طریق ارسال اخطاریه برای رسیدگی دعوت شوند و به هر طریق مقتضی(از جمله از طریق تلفن، نمابر و سایر روشهای ارتباطی) می‌توان آنها را به شورا دعوت كرد. ثانیاً: به فرض ارسال اخطاریه برای طرفین رعایت تشریفات مذكور در قانون آیین دادرسی مدنی الزامی نیست. لزومی ندارد كه اخطاریه
خوانده توسط ضابطین دادگستری به او ابلاغ شود بلكه اگر توسط سایر مراجع مثلاً شورای اسلامی محل یا حتی خود خواهان به او ابلاغ و در نسخه ی اول اخطاریه از او امضا گرفته شود، این ابلاغ صحیح خواهد بود. ثالثاً: لازم نیست كه بین ابلاغ اخطاریه و جلسه ی رسیدگی شورا ۵ روز فاصله باشد ،مواعد مقرر در ماده ۶۴ی قانون آیین دادرسی مدنی ویژه رسیدگی به دعوا در دادگاه است.
حذف شدن تشریفات مذكور در رسیدگی های شورای حل اختلاف، تأثیر بسزایی در سرعترسیدگی به پرونده و حل و فصل اختلاف خواهد داشت. یكی از عوامل اطاله یدادرسی در دادگاه‌ها، عدم ابلاغ اوراق قضایی، عدم رعایت فاصله ی مقرر بین ابلاغ اخطاریه و جلسه ی دادرسی و یا عدم ابلاغ صحیح اوراق قضایی توسط مامور ابلاغ است كه الزامی نبودن رعایت تشریفات مذكور در شورا، سبب تسریع در رسیدگی می‌شود.
ب) مجانی بودن رسیدگی به دعاوی
در نظام حقوقی ایران، طرح دعوا در دادگستری، مستلزم پرداخت هزینه دادرسی است. هزینه های دادرسی معمولاً شامل بهای ورقه ی دادخواست ،هزینه ی تطبیق اوراق منضم دادخواست ،و هزینه رسیدگی به دعوا است. ماده ی۳ قانون نحوه ی وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین به تفصیل هزینه های دادرسی را تعیین كرده است. بند ۶ این ماده مقرر می‌دارد: »بهایاوراق دادخواست كه طبق نمونه از طرف دادگستری تهیهمیشود هر برگ یكصد ریال تعیین می‌گردد.« بنابراین، رسیدگی به دعوا دردادگستری مستلزم پرداختهزینه‌های دادرسی به شرح فوق است و چنانچه به دادخواست و ضمایم آن برابر قانون، تمبر الصاق نشده یا هزینه های لازم تأدیه نشده باشد، دادخواست تقدیمی در دفتر دادگاه توقیف شده و به جریاننمیافتد. مدیر دفتر دادگاه ظرف ۲ روز به خواهان كتباً اخطار می‌كند كه از
تاریخ ابلاغ به مدت ده روز، هزینه را واریز نماید و چنانچه خواهان اقدام به واریز هزینه دادرسی نكند، مدیر دفتر و در غیاب مشارالیه، جانشین او قرار رد دادخواست صادر می‌كند.
ممكن است اشخاصی توانایی پرداخت هزینه دادرسی را نداشته باشند. و از این رو برای طرح دعوا در دادگستری با مشكل مواجه شوند.
اشخاصی كه به نحوی با دادگستری سروكار دارند، هر روز با كسانی مواجهمیشوند كه فاقد تمكن مالی بوده و عاجز از پرداخت هزینه ی دادرسی هستند.بسیاری از مردم، تمكن مالی برای پرداختهزینه‌های دادرسی را ندارند و برای طرح دعوا با مشكلاتی روبرو می‌شوند. البته در قانون آیین دادرسی مدنی، اعسار از پرداخت هزینه ی دادرسی پیش بینی شده است لیكن رسیدگی به ادعای اعسار مستلزم تقدیم دادخواست جداگانه و یا طرح ادعای اعسار ضمن دادخواست نخستین است كه در این صورت ،برای رسیدگی به ادعای اعسار باید جلسه رسیدگی تعیین و حداقل یك جلسه رسیدگی اختصاص به بررسی دلایل مدعی اعسار اختصاص یابد و به فرض آنكه در همان جلسه ادعای اعسار پذیرفته یا رد شود، تصمیم اتخاذ شده از سوی دادگاه قابلیت تجدید نظر را خواهد داشت. این امر قطعاً اطاله ی دادرسی را در پی خواهد داشت.
رسیدگی به دعوا در شورای حل اختلاف از این جهت، نسبت به رسیدگی در دادگاه دارای امتیاز است. بند ۲ ماده ۱۰ی آیین نامه ی اجرایی شوراهای حل اختلاف مقرر می‌دارد:»طرح شكایت یا دعوی، اعتراض و تجدید نظر خواهی و اجرای آراء در هر مرحله مجانی خواهد بود.« شوراهای حل اختلاف صلاحیت رسیدگی به دعاوی مالی را دارند كه خواسته آنها ده میلیون ریال یا كمتر باشد عموماً اشخاصی كه دعاوی با خواسته فوق را مطرحمیكنند، اشخاصی بی بضاعت بوده یا دارای تمكن
مالی مناسب نیستند شخصی كه دارای میلیونها تومان سرمایه است، كمتر وقت و حوصله خود را صرف مطالبه طلبی كه ده میلیون ریال یا كمتر است می‌كند، از این رو اعطای صلاحیت به شوراهای حل اختلاف برای رسیدگی به دعاوی به انصاب مذكور قطعاً به نفع شهروندانی است كه از تمكن مالی مناسب برخوردار نیستند. این اشخاص بدون پرداخت هزینه ی دادرسی، دعوای خود را نزد شورا مطرح كرده و شورا مجاناً به دعوای آنها رسیدگی خواهد كرد، نه نیازی به طرح ادعای اعسار است و نه از جهت رسیدگی به این ادعا، اطاله ی دادرسی پیش خواهد آمد. بنابراین، رسیدگی به دعوا در شورای حل اختلاف از حیث معافیت از پرداخت هزینه ی دادرسی امتیازی است هم برای خواهان و هم برای خوانده. امتیاز این دعوا برای خواهان اینست كه در زمان طرح دعوا از پرداخت هزینه ی دادرسی معاف است و امتیاز آن برای خوانده اینست كه در صورت محكومیت وی در شورا، برای اعتراض یا تجدید نظر خواهی از رأی صادره، هزینه ای از او دریافت نمی شود. طبق ماده ی۱۰ آیین نامه، اعتراض و تجدید نظر خواهی از آرای شوراهای حل اختلاف نیز مجانی است، در حالیكه در مورد احكام دادگاه‌ها، هزینه ی دادرسی اعتراض و تجدید نظر خواهی از این احكام، سه درصد به نسبت ارزش محكوم به خواهد بود.
ممكن است گفته شود كه بهتر است به جای تاسیس شورای حل اختلاف، دعاوی فوق الذكر در دادگاه‌ها به صورت مجانی رسیدگی شود. لیكن با توجه به فلسفه وجودی این شوراها(كاهش مراجعات مردمی به محاكم و تلاش برای حصول سازش بین طرفین)،ارجاع دعاوی مذكور به شورا عملا مراجعات مردم به محاكم را كم می‌كند و قاضی با فرصت و دقت بیشتر پرونده های ارجاعی را رسیدگی می‌كند. در بند بعدی ، به این موضوع می‌پردازیم.

فایل : 24 صفحه

فرمت : Word